Право

ВИДОВЕ СЪДЕБНИ ПРОИЗВОДСТВА ПО А П К

Административното правосъдие е властническа публичноправна дейност на държавата за разрешаване на административноправни спорове, която тя е възложила на съдебната власт (чл. 117, ал. 1 Конст.) и която основно се състои в осъществявания от съдилищата контрол за законност на актовете и действията на администрацията (чл. 120, ал. 1 Конст.). Административното правосъдие е проява на държавната власт, то е структурно и процесуално обособена правораздавателна държавна власт, която се осъществява по строго установен със закон процесуален ред.
От 12.07.2006 г. законът, който регламентира обхвата на административното правосъдие, системата и специализацията на съдилищата, които го осъществяват и процесуалния ред за упражняване на държавната правораздавателна власт, е Административнопроцесуалният кодекс (АПК) . На съдебните производства е посветен неговия дял трети, който влиза в сила от 01.03.2007 г.
Регулираните в АПК съдебни производства, с оглед на поредността на инстанцията, пред която се развиват, са две групи – първоинстанционни и второинстанционни. Трета инстанция в административното правосъдие няма и това правило е прогласено с чл. 131 АПК, според който съдебните производства по този кодекс са двуинстанционни, освен когато в него или в друг закон е установено друго.
Първоинстанционните съдебни производства по АПК са:      
а) контролно-отменителни съдебни производства по жалби срещу административни актове, респ. срещу откази да бъдат издадени такива актове (глава Х, раздели І, ІІ и ІІІ);
б) контролно – отменителни производство по жалби за защита срещу неоснователни действия на администрацията, в т.ч. и за констатиране на конфликт на интереси (глава ХV, раздел І);
в) производство за защита срещу неоснователни бездействия на административните органи (глава ХV, раздел ІІ);
г) контролно – отменителни съдебни производства по жалби срещу:
•    отказ да бъде разгледано по същество искане за издаване на административен акт,
•    срещу разпореждане или постановление за прекратяване на производството пред административния орган,
•    срещу постановление за спиране на административно производство и
•    срещу отказ да се допусне възобновяване на административно производство (глава Х, раздел ІV; чл. 56, ал. 3 и чл. 103, ал. 3);
д) производство по искания за обявяване на нищожност или унищожаване на споразумения по чл. 20 или по чл. 178 АПК;
е) производство по искания за обявяване на нищожност на решения, постановени от административни съдилища;
ж)  първоинстанционни съдебни производства по искания за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица (глава ХІ);
з) производство по искания за обезщетение за вреди от принудително изпълнение (чл. 300);
и) съдебно производство по искания за защита срещу принудително изпълнение (наименовано „отрицателен установителен иск” - чл. 292);
к) производство по искания за установяване неистинността на административни актове;
л) по искане да бъде установено съществуването или несъществуването на едно административно право или правно отношение (чл. 128, ал. 2).
Общото на правните спорове, възложени с АПК на административните съдилища като първоинстанционни съдебни производства, е, че те са породени от незаконосъобразно възникване, развитие или прекратяване на административни правоотношения.  Новият момент е, че от ограничено по обхват правосъдие a posteriori (действащо след предварителното решаване на определен въпрос от друг орган), административното правосъдие в България вече има и характеристика на правосъдие a priori. С новите правозащитни функции и особено с предоставената на административните съдилища възможност да определят и присъждат обезщетения за причинени на граждани и юридически лица вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административните органи, нашият законодател разшири мащабите и многократно увеличи ефикасността на съдебния контрол върху актовете и действията на административните органи и техните администрации.
Второинстанционните съдебни производства по АПК са:
а) касационно производство за обявяване на нищожност, обезсилване или отмяна на първоинстанционни съдебни решения (глава ХІІ);
б) производство по жалби срещу първоинстанционни определения и разпореждания (глава ХІІІ);
Извън изброените до тук първоинстанционни и второинстанционни съдебни производства, АПК регламентира и няколко категории специални съдебни производства:
а) извънинстанционно съдебно производство за отмяна на влезли в сила съдебни решения и на влезли в сила съдебни определения и разпореждания, с които се прегражда по-нататъшното развитие на делото (глава ІV);
б) производство по издаване на тълкувателни решения и тълкувателни постановления от Върховния административен съд (дял ІV или глава ХVІ);
в) производство по жалби срещу постановленията, действията и бездействията на органите по изпълнението (чл. 294 – чл. 298).
г) производство по искане за временна защита на застрашеното с оспорения акт субективно право или защитен правен интерес (чл. 60, чл. 166 и чл. 167);
д) разрешаване на спор за компетентност между административни органи (чл. 19, ал. 1).


Дял пети
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ АКТОВЕ
И СЪДЕБНИТЕ РЕШЕНИЯ

Глава седемнадесета
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ
И СЪДЕБНИ РЕШЕНИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНИ ДЕЛА


Административният орган упражнява предоставената му от закона публична власт за задоволяване на определен обществен интерес. С издаването на административния акт тази цел обаче все още не е постигната. Необходимо е административният акт да бъде приложен, т.е. да бъде изпълнен, като се осъществят разпоредените с него правни последици. Съдебното решение, постановено по едно исково производство, също трябва да бъде изпълнено. Изпълнението на задължението е реалният резултат на съдебната защита.
Доброволното изпълнение на задълженията е нормалното развитие на породените от административните актове и на потвърдените със съдебните решения по АПК правни отношения. Неговата липса налага да се пристъпи към заместващото го принудително изпълнение. Правилата, при които се осъществява тази принуда, са предмет на дял пети “Изпълнение на административните актове и съдебни решения по административни дела”.
На изпълнение подлежат влезлите в законна сила окончателни административни актове. На изпълнение подлежат обаче и невлезли в сила индивидуални административни актове, за които административният орган или съдът са допуснали предварително изпълнение, както и общите административни актове, защото при тях правилото е, че подадената пред съда жалба не спира изпълнението им.
На изпълнение по реда на дял V подлежат изискуемите задължения, породени от изпълнителните основания, предвидени в този кодекс или в друг закон, гласи чл. 267. А “изпълнителните основания, предвидени в този кодекс”, са изброените в чл. 268 – влезлите в сила или подлежащи на предварително изпълнение индивидуални и общи административни актове, решения, определения и разпореждания на административните съдилища и споразуменията пред административните органи (чл. 20 АПК) или пред съда (чл. 178 АПК). Те установяват задълженията, които подлежат на изпълнение.
Задължението е дължимото поведение, престацията, която неговият носител трябва да осъществи. На правния ред са познати различни видове задължения, които могат да бъдат породени от изпълнителните основания по чл. 268 АПК. Но не всичките те подлежат на изпълнение по реда на дял пети. Публичните вземания , породени от изпълнителни основания по чл. 268 , се изпълняват по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (чл. 269, ал. 1). В чл. 162, ал. 2 ДОПК законодателят е изброил кои вземания на държавата и общините са публични. Те не подлежат на изпълнение по реда на дял пети от АПК. Не подлежат на изпълнение по този ред и частните вземания на държавата и общините, вземанията за вреди от незаконосъобразните административни актове и от принудително изпълнение и другите частни парични вземания, породени или удостоверени от изпълнителни основания по чл. 268 , както и вземанията за разноски, свързани с изпълнението. Всички те се изпълняват по реда на ГПК (чл. 269, ал. 2 АПК). А задължението за предаване на вещ се изпълнява от съответния орган по чл. 271 АПК, но по реда на ГПК (чл. 288, ал. 1 АПК). При това изключване на паричните задължения и на задълженията за предаване на вещ като вид непарични задължения, на изпълнение по реда на АПК остават само непаричните задължения за действия и тези за бездействия (за въздържане от определено действие или действия). Носител на тези задължения може да бъде административен орган, гражданин или организация. Изпълнението срещу граждани и организации се осъществява от административния орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, освен ако в изпълнителното основание или в закона е посочен друг орган (чл. 271, ал. 1 АПК). Изпълнението срещу административен орган се осъществява от съдебния изпълнител, в чийто съдебен район е местоизпълнението на задължението (чл. 271, ал. 2), но по реда на АПК.
Както вече отбелязахме, задълженото лице може да изпълни задължението си доброволно и това е нормалното развитие на правоотношението в тази му фаза. Затова на него се изпраща покана за доброволно изпълнение (чл. 277 АПК). При липса на доброволно изпълнение органът по чл. 271 пристъпва към принудително изпълнение по реда и правилата, установени в АПК. Тогава лицето или административният орган, срещу които е насочено принудителното изпълнение, имат право на защита. Тя също е регламентирана в дял пети (или глава седемнадесета – дял пети се състои само от тази глава и те имат еднакви наименования) на АПК и може да бъде два вида: а) искова защита (чл. 292 и чл. 293 АПК), която има за цел да опровергае съществуването на задължението като материалноправна предпоставка на изпълнението и затова се състои в оспорване на задължението чрез отрицателен установителен иск, и б) процесуална защита чрез обжалване на незаконните действия и бездействия на органа по чл. 271, която е предмет на чл. 294 – чл. 298 АПК.

Раздел пети
ИСКОВА ЗАЩИТА

Задължението - предмет на изпълнение, може да се оспори чрез иск само въз основа на факти, настъпили след издаването на изпълнителното основание (чл. 292, ал. 1 АПК). А изпълнителните основания по този кодекс са влезлите в сила или подлежащи на предварително изпълнение: а) индивидуални или общи административни актове; б) решения, определения и разпореждания на административните съдилища; в) споразумения пред административните органи или пред съда.
Нека да разгледаме отделните хипотези:
А. Изпълнително основание индивидуален или общ административен акт.
а) Влязъл в сила индивидуален или общ административен акт – неоспорен пред съда било защото оспорването е изрично изключено със закон, било защото неговият адресат е пропуснал да упражни правото си на оспорване.
И в двата случая по силата на чл. 292, ал. 1 АПК релевантните факти за едно успешно оспорване на административния акт се считат за преклудирани. Искът по чл. 292, ал. 1 в тези случаи може да бъде основан единствено на факти, настъпили след издаването на административния акт. Това разрешение в хипотезата на съществуващо, но неупражнено право на оспорване е в унисон с изискванията на справедливостта и не поражда прпоблеми.
Но не така стои въпросът в хипотезата на несъществуващо право на оспорване поради изричното изключване на съдебния контрол със закон. Особено когато административният акт е нищожен. Нищожният административен акт не поражда правни последици, следователно няма валидно породено задължение, което да подлежи на изпълнение, още повече на принудително изпълнение. Затова пред съдебната практика стои за разрешаване въпросът дали ще признае в тази хипотеза право на отрицателен установителен иск по чл. 292, ал. 1 АПК като способ за защита срещу нищожен административен акт или ще приеме, че в тази хипотеза защитата срещу нищожния административен акт следва да бъде осъществена пак чрез отрицателен установителен иск, но по чл. 128, ал. 2 АПК за установяване несъществуването на административно право и въобще на правоотношение, или пък ще приеме, че интерес да бъде установена нищожността на административен акт, за който прякото оспорване пред съд е изрично изключено със закон, съществува само когато от него са породени подлежащи на поправяне вреди, за което следва да бъде предявен иск за обезщетение по чл. 203 АПК и сезираният с този иск административен съд при условията на чл. 204, ал. 3 АПК инцидентно да установи (в мотивите на решението, а не с изричен диспозитив на това решение) нищожността на акта.
б) Подлежащ на предварително изпълнение индивидуален или общ административен акт.
И в тези случаи отрицателният установителен иск, че задължението не съществува, може да бъде основан само на факти, настъпили след издаването на административния акт (все пак основната защита е оспорването на акта и искането за спиране на предварителното изпълнение). Разрешението е в унисон с правилото на чл. 142, ал. 1 АПК, според което съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Следователно в тази хипотеза искът по чл. 292, ал. 1 АПК се явява като справедлив коректив, защото след издаването на акта е възможно да са възникнали такива факти, които погасяват или изключват задължението, породено от административния акт, а съдът, пред който е направено оспорването на този акт, не може да ги вземе предвид при постановяване на решението, защото правилото на чл. 142, ал. 1 АПК му забранява това. Нещо повече – нито съдът, сезиран с оспорване на административния акт, нито съдът, сезиран с отрицателен установителен иск за несъществуване на задължението по този административен акт, са длъжни да спират съдебното производство. Това е така, защото в случая липсва преюдициалност. Дори и оспорването, и отрицателният установителен иск да са едновременно основателни или неоснователни, това ще бъде на различни основания и няма да е налице преюдициалност.
Интересен е обаче въпросът дали е допустим отрицателният установителен иск когато съдът, сезиран с оспорването на административния акт, чието изпълнение е започнало, постанови спиране на предварителното изпълнение на основание чл. 166, ал. 2 АПК, пораждащо задължение органът по чл. 271 АПК да спре изпълнението на акта на основание чл. 280, т. 1. Струва ми се, че и в този случай няма преюдициалност, поради което спирането на изпълнението не е пречка за провеждането на отрицателния установителен иск и също липсва основание за спиране на съдебното производство по този иск до разрешаването на спора за законосъобразността на акта.
в) Административен акт, който не е бил съобщен на своя адресат.
Хипотезата обхваща индивидуалните административни актове по чл. 22, т. 1 и общите административни актове по чл. 73 АПК. Разрешението е идентично както при подлежащите на предварително изпълнение административни актове. Вярно е, че при тези две хипотези на практика вероятността да възникне погасяващ или прекратяващ задължението факт преди или едновременно с изпълнението ще бъде изключително рядка, но тази вероятност не е невъзможна.
В тези случаи изборът на защита е на задълженото лице. То може да предпочете основната защита – оспорване на административния акт пред по-горестоящия орган или пред съда в съчетание с искане да бъде спряно изпълнението на акта (ако спирането на това изпълнение не настъпва по силата на закона – чл. 166, ал. 1 АПК). Може да предпочете отрицателния установителен иск, с който да установи, че задължението не съществува. А в зависимост от конкретните обстоятелства задълженото лице би могло да упражни и двете възможности за защита – срещу евентуално незаконосъобразния или неправилен административен акт и срещу неговото изпълнение.
Б. Изпълнително основание съдебно решение, определение или разпореждане.
Тук разрешението, възприето от законодателя, е сходно на това при отрицателния установителен иск по чл. 255 ГПК. В хода на съответното съдебно производство е било установено, че съществуват законоустановените предпоставки да бъде вменено в задължение на определено лице или административен орган да осъществи определен правен резултат. В това производство съдът е обсъдил всички доводи и възражения на страните, както и фактите, свързани с тях. Последващо обсъждане е недопустимо – съдебният акт и присъщата му сила на пресъдено нещо (нещо, което вече е решено и не може да се пререшава) имат преклудиращо действие. Затова в тези случаи отрицателният установителен иск по чл. 292 АПК може да бъде основан само на факти, настъпили след издаването на изпълнителното основание, т.е. които не са преклудирани от силата на присъдено нещо на съдебното решение или от съдебната проверка при издаването на останалите съдебни изпълнителни основания. Съгласно чл. 221 ГПК съдебното решение влиза в сила само между същите страни, за същото искане и на същото основание. В тези рамки то е задължително за страните (чл. 220 ГПК). От задължителната сила на влязлото в сила решение между страните следва, че никоя от тях не може да поставя на пререшаване спора, разрешен с това решение, чрез предявяване на иск за същото искане на основание, което е противопоставила или е могла да противопостави във формата на възражение на уваженото от съда искане на другата страна. Това е така, защото страната, за която съдебното решение е негативно, по силата на чл. 109, ал. 1, чл. 127, ал. 1 и чл. 220 ГПК е била длъжна да направи всичките си възражения по искането на другата страна, които изключват основателността на съдебно потвърденото, а при иск за обезщетение - съдебно признатото задължение. На този принцип са основани и разпоредбите на чл. 255 ГПК за отрицателния установителен иск в изпълнителното производство по ГПК.
Казаното се отнася за редовните съдебни изпълнителни основания. Защитата срещу нередовни (порочни) съдебни актове е в зависимост от техния вид – касационна жалба срещу невлязло в сила съдебно решение (чл. 208 – 228 АПК) или молба за отмяна на влязло в сила съдебно решение (чл. 237 – 249 АПК); частна жалба срещу определенията и разпорежданията и т.н.
В. Изпълнително основание споразумение пред административен орган или пред съда.
На споразуменията, сключени в производството пред административния орган, е посветен чл. 20 АПК, с който завършва глава четвърта “Общи разпоредби” на дял ІІ “Производства пред административни органи”. По правило общите разпоредби се отнасят за цялата материя на нормативния акт, освен по въпросите, които са уредени със специални разпоредби. Дял І “Общи положения” съдържа общи разпоредби, приложими както в производствата пред административните органи, така и в съдебните производства, а глава четвърта на дял ІІ съдържа общи разпоредби, които следва да намерят приложение във всички производства пред административните органи. Трудно е, обаче, да си представим, че един общ административен акт или един нормативен административен акт с неограничен и неизвестен брой адресати може да бъде заместен от споразумение между тях. Споразумението по-скоро е институт само в производството по издаване, оспорване по административен ред и възобновяване на производството по издаване на индивидуални административни актове.  
Възможността съдебното производство по обжалване на индивидуален административен акт да приключи със споразумение на страните е прогласена с нормата на чл. 178 АПК.
Споразумението е административен договор  и трябва да бъде подробно регламентирано в АПК. Една от характеристиките на този договор е липсата на възможност за надмощната страна (административния орган) да излезе извън рамките на законовите предписания. АПК, обаче, не съдържа никакви предписания за рамките, в които административният орган може да поема задължения като страна в споразумението. Затова до подробното регламентиране на този административен договор единственият критерий е дали административният орган щеше са издаде административен акт със съдържанието, което има заместващото го споразумение, ако страните не бяха сключили това споразумение. За разрешаването на други материалноправни въпроси при споразумението следва да се прилагат правилата на договора за спогодба (чл. 365 – 367 ЗЗД), а за споразумението пред съда (чл. 178 АПК) – и тези по чл. 125 ГПК.
Като договор (двустранен, административен) споразумението обвързва страните по него, освен ако е недовършено или нищожно, и поради това несъществуващо – фактически и юридически, или ако бъде впоследствие унищожено по исков ред. Недовършено (и поради това фактически несъществуващо) е това споразумение, в чието сключване не е участвало заинтересовано лице (чл. 20, ал. 7 и чл. 178, ал. 2 АПК). Нищожно е споразумението, което противоречи на закона и на добрите нрави. Нищожно е и споразумението, което има невъзможен предмет, при което липсва съгласие, предписаната от закона форма или основание, както и привидното споразумение (чл. 26 ЗЗД и чл. 125, ал. 1 ГПК). Унищожаемо е споразумението, сключено при грешка, измама, заплашване или крайна нужда (чл. 27 ЗЗД). Това са все релевантни факти, които не могат да бъдат преклудирани от споразумението и могат да бъдат установени с иск по чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК. При липсата на правила в АПК за провеждането на този иск, той следва да бъде приет, разгледан и разрешен от сезирания административен съд по общия исков ред на ГПК.  Въпросът обаче е дали е допустимо иск по чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК да бъде предявен съвместно (обективно съединяване по смисъла на чл. 103, ал. 1 ГПК) с отрицателен установителен иск по чл. 292 АПК. За да се отговори на този въпрос трябва да бъде дефиниран предметът на иска по чл. 292.
Задължението – предмет на изпълнението, може да се оспори чрез иск, казва чл. 292 АПК. Но продължава – само въз основа на факти, настъпили след издаването на изпълнителното основание. Това означава, че предпоставките на иска по чл. 292 АПК са влязло в сила (изпълняемо) съдебно изпълнително основание, респ. споразумение по чл. 20 и по чл. 178 АПК, удостоверено с тях изискуемо и поради това изпълняемо задължение, и настъпилите след издаването на изпълнителното основание нови факти, които са изменили или погасили подлежащото на изпълнение задължение. Такъв нов факт може да бъде и промяна на законодателството, която има за последица изменение или отмяна на задължението. Съвместният прочит на разпоредбите на чл. 170, чл. 171, чл. 219, чл. 220, чл. 239 и чл. 292 АПК, както и тези на чл. 109, ал. 1 и чл. 127, ал. 1 ГПК за неуредените в АПК искови производства, сочи на следната схема: страните са длъжни в производството пред първата съдебна инстанция да направят и обосноват всичките си искания и възражения, както и да установят обстоятелствата, на които основават своите искания или възражения, защото касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение и затова пред нея са допустими само писмени доказателства, които установяват касационните основания. С постановяването на съдебното решение от касационната инстанция, с което се оставя в сила първоинстанционното съдебно решение, последното влиза в сила и преклудира всички релевантни за спора факти, известни на страните, но незаявени от тях в хода на съдебното производство. Обстоятелства и писмени доказателства от съществено значение за делото, които са съществували преди съдебното решение да влезе в сила, но не са били известни на страните, поради което те не са ги инвокирали, съответно представили, по делото, могат да обусловят отмяна по чл. 237 – чл. 244 АПК. А факти, които са настъпили след издаването на (съдебното) изпълнително основание и имат за последица изменение, отмяна или погасяване на задължението, обуславят отрицателен установителен иск по чл. 292 АПК. В тази схема очевидно няма място за съдебното установяване на нищожността на съдебното изпълнително основание, респ. несъществуването и нищожността на споразумението или неговото унищожаване. Защото бъдат ли установени по съдебен ред тези обстоятелства, те пораждат задължение за органа по изпълнението да прекрати изпълнителното производство – чл. 282, ал. 1, т. 3 АПК. Неизпълнението на това задължение подлежи на обжалване по чл. 294 и сл. АПК, а не обуславя правен интерес от иск по чл. 292 АПК. Отрицателният установителен иск е специално съдебно производство, което в разглеждания случай не е приложимо поради наличие на друг, регламентиран в АПК, способ за защита. Затова на въпроса, дали е допустимо обективно съединяване на исковете по чл. 128, ал. 1, т. 2 и по чл. 292 АПК, следва да бъде даден отрицателен отговор.
Страни и подсъдност на иска.
Въпросите са регламентирани с чл. 293 АПК, чиито ал. 1 и ал. 2 указват кому принадлежи активната и съответно пасивната легитимация. Искът се предявява от длъжника срещу взискателя, гласи правилото на ал. 1, а отговор на въпроса, кои са взискатели и кои длъжници по изпълнението, дава чл. 274. Чл. 275 определя техните правоприемници. Всички те могат да бъдат страни по отрицателния установителен иск (за правоприемниците това важи след като са придобили качеството на страна по изпълнението).
Законодателят е установил два вида местна подсъдност (чл. 293, ал. 3 АПК). Първата е традиционната за исковите производства - по местожителството или седалището на взискателя. Местожителството в българското позитивно право се дефинираше като мястото, в което едно физическо лице се е установило да живее постоянно или преимуществено – чл. 7, ал. 1 от Закона за лицата и семейството. Тази разпоредба с характер на легална дефиниция, обаче, бе отменена, но местожителството на ответника остана като критерий за определяне на местната подсъдност по гражданските дела (чл. 81, ал. 1 ГПК), откъдето очевидно е бил пренесен и като критерий за определяне на местната подсъдност по някои искове в АПК. Разликата е, че сега в Народното събрание е внесен и се обсъжда нов проект на ГПК, в който общата местна подсъдност се определя по критерия “постоянен адрес”, дефиниран и регламентиран със Закона за гражданската регистрация.  До изменението на чл. 293, ал. 3 АПК критерият “местожителството на взискателя” следва да се разбира като “постоянния адрес на взискателя”. И тъй като взискателят е ответник по отрицателния установителен иск по чл. 292 АПК (виж ал. 1 на чл. 293), общата местна подсъдност по този иск е на административния съд по постоянния адрес на взискателя – физическо лице и по седалището на взискателя – административен орган или юридическо лице. Критерият “седалището на административния орган” е определящ и за местната подсъдност на отрицателните установителни искове по чл. 292 АПК в случаите на чл. 293, ал. 2 АПК (виж ал. 3, предл. 2-ро на чл. 293 АПК). Възражение за местна неподсъдност на делото може да се прави най-късно в първото заседание пред първата инстанция и да се повдига служебно от съда - чл. 134, ал. 2, изр. 1-во АПК (разпоредбата е от общите положения за всички съдебни производства, поради което и при липса на изричното й изключване е приложима и в производството по отрицателния установителен иск по чл. 292 АПК). Едновременно с предявяването на това възражение страната е длъжна да представи и доказателствата си по него.
ГЛАВА ПЕТНАДЕСЕТА
ЗАЩИТА СРЕЩУ НЕОСНОВАТЕЛНИ ДЕЙСТВИЯ
И БЕЗДЕЙСТВИЯ НА АДМИНИСТРАЦИЯТА

1. Предварителни бележки.
Тази защита е предмет на глава петнадесета на АПК, която се състои от два раздела – раздел І “Защита срещу неоснователни действия” и раздел ІІ “Защита срещу неоснователни бездействия”. В кодекса обаче не се съдържа дефиниция на тези две понятия – неоснователни действия и неоснователни бездействия. А в същото време някои от неговите разпоредби се отнасят за действия и бездействия на административни органи. Въпросът е какви действия и бездействия са неоснователни и могат да бъдат оспорени по реда на глава петнадесета. Отговорът на този въпрос изисква да бъдат дадени отговори на два други въпроса – какви други разпоредби, касаещи действия и бездействия на административни органи, извън тези по глава петнадесета, съдържа АПК и въобще какви действия и бездействия на администрацията са познати на правния ред.
Първата разпоредба в АПК, посветена на действия и бездействия на администрацията е чл. 1, т. 4, според която този кодекс урежда разглеждането на искания да се задължи административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. Изразът “да се задължи административен орган да извърши” означава, че този орган е проявил бездействие и искането има за цел да бъде преустановено това бездействие. А изразът “да се въздържи от определено действие” означава, че административният орган е проявил намерение да предприеме определено действие, за чиято законосъобразност е поставена под съмнение. Това значение на употребените в чл. 1, т. 4 изрази би могло да означава, че с тази обща разпоредба законодателят визира защитата по глава петнадесета, но пък не е определил действието, респ. бездействието като неоснователни и това поражда въпроса дали в АПК е регламентирана и друга защита срещу действия или бездействия, която да е различна от тази по глава петнадесета и която да визира всъщност чл. 1, т. 4.
Следващите разпоредби, които касаят действия, респ. бездействия, на административни органи са чл. 21, ал. 1 и ал. 4.
Според първата от тях индивидуален административен акт е изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации. По своята същност това е легална дефиниция на един от теоретично определените видове административни актове, който тук не е назован с наименованието, дадено му в правната теория, а е признат за индивидуален административен акт с оглед на друг критерий – степен на определеност (индивидуализация) на правния субект, спрямо когото е насочено действието или последиците на бездействието.
В правната теория административните актове са разделени на множество различни видове въз основа на разнообразни (и също множество). Един от тези критерии за класификация на административните актове е начинът, по който е изразено съдържащото се в тях властническо волеизявление. С оглед на този критерии административните актове са два вида: изрични и мълчаливи. Изричните от своя страна се подразделят на устни и писмени, а мълчаливите – на презумптивни и конклудентни.
При изричните административни актове властническото волеизявление, в което те се състоят, е изрично изразено (оттук и наименованието им като вид административни актове), като при устните то се изразява устно, а при писмените законодателят императивно и под страх от недействителност изисква писмена форма.
Бездействието на един административен орган по направено пред него искане да издаде административен акт се презюмира от закона в определени случаи било като отказ да бъде издаден искания административен акт, било като съгласие. В първия случай бездействието на административния орган е обявено от закона за мълчалив отказ, а във втория – за мълчаливо съгласие. Това са презумптивни (предполагаеми) административни актове. Наименованието им произлиза от презумпцията на закона, че бездействието на органа е отказ, респ. съгласие, да издаде акт с исканото съдържание и правен ефект.
При конклудентните (наричани още подразбиращи се ) административни актове правна норма повелява, че определени действия или бездействия на административен орган  или определени символи и знаци изразяват посоченото в нея властническо волеизявление (положението на тялото на регулировчика и подаваните от него знаци с определени движения на ръцете; пътните знаци; различните видове маркировки; звуковите и светлинни сигнали на автомобилите със специално предназначение и т.н.).
За разлика от Закона за административното производство, който регламентираше единствено индивидуалните административни актове, АПК регламентира не само индивидуалните, но и общите и нормативните административни актове. Вероятно законодателят е счел, че останалите теоретично обособени видове административни актове нямат такова практическо значение, което да налага тяхното изрично уреждане със закон. Изключение е направено само за изброените по-горе изрични и мълчаливи административни актове, но те намериха място единствено в дефинициите на индивидуалните административни актове в различните алинеи на чл. 21 АПК, а мълчаливият отказ и мълчаливото съгласие – в чл. 58 АПК. Все пак със широкообхватната дефиниция на индивидуалните административни актове е постигнато добро разрешение на някои практически проблеми,  поради което тя трябва да бъде приветствана. Особено в частта й за конклудентните административни актове, които досега не бяха регламентирани в позитивното ни законодателство. Вярно е, че този първи опит за регламент не обхваща в цялост многообразието на конклудентно изразени властнически волеизявления, а само тези, които са изразени чрез действия или бездействия, но все пак това е началото, а то несъмнено ще доведе до законодателно уреждане и на други конклудентни административни актове.
Индивидуалните конклудентни административни актове, изразени с действие или бездействие, както и устните административни актове, нямат подробна регламентация в АПК, защото възможността да бъдат издавани и тяхното регламентиране е предвидено да бъдат уреждани във всеки конкретен случай със специален закон – според чл. 59, ал. 3 АПК устни административни актове, както и административни актове, изразени чрез действия или бездействия, се издават само когато това е предвидено в закон.
Следващата разпоредба, която е посветена на действие или бездействие на административен орган е ал. 4 на същия чл. 21, според която индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. Идентичен израз обаче е употребен, както видяхме по-горе, и в нормата на чл. 1, т. 4 – “административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие”. Възниква въпросът щом като отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие е индивидуален административен акт, кой процесуален ред за защита е приложим – този по глава петнадесета или този по глава десета, раздел І “Оспорване на индивидуални административни актове”. Ако отказът на административния орган да извърши определено действие е възможно да бъде изразен изрично (писмено или устно) и в този случай би могло да се дискутира дали е налице административен акт, то неговият отказ да се въздържи от определено действие на практика ще се изрази чрез фактическото извършване на това действие. Едва ли административен орган, който е решил да извърши определено действие, преди това ще издаде писмена заповед, с която да изрази изричен отказ да се въздържи от неговото извършване. Така че приравняването на отказа на един орган “да се въздържи от определено действие” на индивидуален административен акт е неудачно.  Несъмнено е налице известна непрецизност, която следва да бъде отстранена чрез спешна отмяна или изменение на чл. 21, ал. 4 АПК. Дотогава разпоредбата би могла да има регулиращ ефект единствено за изрично изразен отказ на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. Налице ли е конклудентно изразен отказ чрез реалното осъществяване на действието или на бездействието, защитата срещу тях е по реда на глава петнадесета, ако действието, респ. бездействието на административния орган не са основани на административен акт или на закон.
Други разпоредби, в които на действия или бездействия е придадено правно значение са чл. 203, ал. 1 и чл. 204, ал. 4 АПК. Според тях исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица, се разглеждат по реда на глава единадесета, като незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението. Тези разпоредби определено са във връзка със защитата срещу незаконни действия или бездействия на административни органи, която е предмет на глава петнадесета, но този въпрос изисква по-обширно логическо тълкуване на тестовете и съпоставка с изразени вече становища в правната теория, поради което ще бъде обсъден в следващ раздел на настоящето изложение.
Какви други действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица са познати на житейската реалност и установения правен ред?
Според това дали позитивното право им придава някакво правно значение, т.е. дали ги свързва с някакви правни последици, или не, действията, не само на административните органи и на длъжностните лица, а на хората въобще, са правни (юридически) и неправни (фактически) действия.
Правните действия се регулират от нормите на материалното право и от нормите на процесуалното право. Затова те биват материалноправни действия и процесуални действия. В правната теория съществуват и по обстойни класификации на правните действия, изградени на основата на множество класификационни критерии. Но това, което е съществено за правните действия, независимо от видовото им разнообразие, е обстоятелството, че те винаги се предприемат въз основа на закон (овластяващ съответните правни субекти за тяхното извършване) или в изпълнение на закон (задължаващ правните субекти с тяхното извършване).
Фактическите действия се предприемат в изпълнение на задължения, предписани със закон или с административен акт. Всеки човек предприема и действия, насочени към задоволяването на определени негови потребности и интереси. Същото се отнася и за административните органи и длъжностните лица. В своята ежедневна дейност те също осъществяват фактически действия в изпълнение на закон или в изпълнение на административен акт (напр. подзаконов нормативен акт), но осъществяват и различни фактически действия за задоволяване на някакъв служебен интерес.
Изложеното по-горе за действията, с пълна сила се отнася и за бездействията.
2. Защита срещу неоснователни действия на административни органи и длъжностни лица.
Всеки, който има правен интерес, може да иска прекратяване на действия, извършвани от административен орган или длъжностно лице, които не се основават на административен акт или на закона – чл. 250, ал. 1 АПК. Действията са неоснователни, според наименованието на раздела, защото не се основават на административен акт или на закона. Нормата на чл. 250, ал. 1 е еманация на основния принцип за законност, изразен и с правилата на чл. 4, ал. 1 и ал. 3 АПК, според които административните органи действат само в рамките на правомощията си, установени от закона (ал. 1), а субектите на административния процес са длъжни да упражняват своите права и свободи, без да вредят на държавата и обществото и на правата, свободите и законните интереси на други лица (ал. 3). Което означава, че административните органи и техните длъжностни лица могат да извършват само такива действия, които са им възложени със закон, т.е. те не могат да извършват фактически действия, които не са основани на административен акт или закон и които увреждат или застрашават права, свободи или законни интереси на граждани и организации. Защитата по раздел І на глава петнадесета на АПК е защита срещу такива фактически действия на административни органи и длъжностни лица.
Тази защита не е приложима в случаите, при които специален закон по смисъла на чл. 59, ал. 3 АПК предвижда, че съответните действия представляват конклудентен административен акт. В този случай действията в тяхната съвкупност от една страна са административен акт, т.е. те са правни, а не фактически действия, а от друга страна тяхното извършване е основано на закон.
Тази защита не е приложима в случаите, когато неоснователните действия са прекратени, независимо дали е бил постигнат целения с тях резултат или не е бил постигнат, защото съдебното нареждане за тяхното безусловно прекратяване (чл. 253, ал. 2) ще бъде безпредметно – прекратяването на действията като пряко целен резултат е вече осъществено. В тези случаи лицето, спрямо което са били предприети прекратените неоснователни действия може да предяви иск по чл. 203, ал. 1 АПК за обезщетяване на причинените му вреди, ако такива са възникнали в резултат на неоснователните действия. Незаконосъобразността на действието ще бъде установена от съда, пред който е предявен искът за обезщетението – чл. 204, ал. 4 АПК.
Защитата по раздел І на глава петнадесета на АПК не е приложима и в случаите, когато действията, макар и фактически, а не правни, представляват принудително изпълнение на заместими задължения по чл. 286 АПК. В тези случаи, освен че винаги може да бъде представено изпълнителното основание, се касае за действия, които се предприемат в изпълнение на административен акт и се основават на закон (на кодекса), поради което не са неоснователни.
В правната литература е застъпено становище, че “стриктно погледнато описаните действия и бездействия са административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 1 от Кодекса”. Това било така, “защото извършването на определено действие, което не се основава на административен акт или на закона, или бездействието при задължение да се извърши определено действие, са изразени с конклудентни (подразбиращи се) действия волеизявления на административните органи”.  И по-нататък: “Съвсем нормално е, с оглед на особеностите на определени видове административни актове, да се въведе различен ред за съдебна защита. Именно с оглед най-вече необходимостта от бърза защита при действията и съобразно спецификата на бездействията, Кодексът въвежда специално производство за тяхното съдебно оспорване (чл. 250 – 257) ... По-широкото понятие за административен акт на чл. 21 дава възможност за по-ефикасна защита във всички случаи, когато това не е уредено от законодателя. Например, ако чл. 21 не включваше в понятието за административни актове действията, които не се основават на административен акт или на закона, защитата срещу тях щеше да е много по-трудна от момента, в който тези действия са прекратени. Защитата по чл. 250 и следващите от раздел І на Глава 15 е възможна, само ако действията се извършват. Не и след като са прекратени. Но след прекратяването им е налице издаден индивидуален административен акт с изразено чрез конклудентните действия волеизявления. Този административен акт подлежи на административно обжалване. При отмяната му административният орган ще трябва да възстанови предишното фактическо положение”.
Това становище не може да бъде подкрепено. “Извършването на определено действие, което не се основава на административен акт или на закона, или бездействието при задължение да се извърши определено действие” не са, а с оглед на чл. 59, ал. 3 АПК и не биха могли да бъдат “изразени с конклудентни (подразбиращи се) действия волеизявления на административни органи, без това да е предвидено в закон. За да бъдат конклудентни индивидуални административни актове, волеизявленията, изразени с действия или бездействия, трябва да бъдат изрично предвидени в закон – така повелява чл. 59, ал. 3 АПК. А предвидените в закон действия и бездействия не могат да бъдат неоснователни, защото имат своето основание в този закон. Затова защитата срещу такива действия и бездействия не е по реда на глава петнадесета на АПК, а по реда на раздел І на глава десета – чрез оспорването им като индивидуални административни актове, уредени със специалния закон по чл. 59, ал. 3 АПК. Оттук нататък цялата правна конструкция, предложена с това становище, става теоретично неиздържана. Вложеният в нея замисъл е действията и бездействията, изразяващи властническото волеизявление, да бъдат оспорени като неоснователни по реда на глава петнадесета на АПК от момента на тяхното предприемане до момента на окончателното им осъществяване или до прекратяването им, а от момента на тяхното осъществяване вече ще е налице един завършен индивидуален административен акт, поради което от този момент вече тяхната законосъобразност ще следва да бъде оспорена по реда на раздел І от глава десета на АПК. Очевидно е, че цялата слабост на обсъжданото становище е несъобразяването му с изискването на чл. 59, ал. 3 АПК, според което административни актове, изразени чрез действия или бездействия, могат да бъдат издавани само когато това е предвидено в закон. Има ли такъв закон и въз основа на него ли са предприети действията или бездействията, те не са неоснователни и глава петнадесета на АПК в този случай е неприложима. Няма ли такъв закон, действията или бездействията ще бъдат неоснователни и глава петнадесета е приложима, но в този случай няма да има конклудентен административен акт, защото една от характеристиките на административните актове е, че те се издават въз основа или в изпълнение на закон. Липсва ли закон, който да разпорежда издаването на определен административен акт, волеизявлението, независимо дали е изрично или конклудентно изразено, няма да е административен акт, а ще бъде поведение, недопустимо от правния ред. Изричното волеизявление в този случай ще бъде нищожно, а конклудентно изразеното ще бъде без правно основание и действията или бездействията, в които ще се състои, ще бъдат неоснователни по смисъла на глава петнадесета АПК.
3. Производството по раздел І на глава петнадесета:
Правото да се иска прекратяване на действия, извършвани от административен орган или длъжностно лице, е предоставено на всеки, т.е. както на граждани и юридически лица, така и на неперсонифицирани организации и държавни органи. Предпоставките за неговото възникване и упражняване са две: 1. предприетите от административния орган или от длъжностното лице действия да са неоснователни, т.е. да не се основават на административен акт или на закон, и 2. тези неоснователни действия да нарушават или да застрашават права или законни интереси на този, който иска прекратяването им, т.е. трябва търсещият защитата по раздел І на глава петнадесета да има правен интерес от тази защита. Следва да бъде напълно споделено становището, че изискването за правен интерес е неоправдано процесуално ограничение, защото неоснователните действия на административен орган или на длъжностно лице е винаги съществено нарушение на принципа за законност в работата на държавната администрация и за върховенството на закона в правовата държава, за каквото Република България е обявена с чл. 4, ал. 1 на Конституцията. Защитата по раздел І на глава петнадесета е интензивна защита на нарушената законност, а интерес от върховенството на закона във сферата на държавното управление има всеки.
Съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1 Конст.). В изпълнение на тази основна задача съдилищата осъществяват контрол за законност не само на актовете, но и на действията на административните органи (чл. 120, ал. 1 Конст.). Затова и искането за защита срещу неоснователни действия на администрацията следва да бъде отправено към съда.
Съдебните производства започват по искане на заинтересовано лице (чл. 126 АПК). Законодателят е който определя във всеки случай на искане до съда в каква форма следва да бъде направено то. Тези правила важат с пълна сила и за защитата срещу неоснователни действия на административен орган или длъжностно лице - искането се предявява писмено, казва чл. 251, ал. 1 АПК. Следователно единствената форма на искането, с което заинтересованото лице или държавен орган сезира съда, е писмената. Което означава, че съдът не може да бъде сезиран по друг начин, освен с писмено искане и това е условие за действителност на сезирането. Устно или по друг начин направено, сезирането е недействително и не поражда задължение за съда да образува съдебно производство, по което да даде търсената защита. Законодателят не е указал от какви елементи трябва да се състои искането. Това поражда впечатление, че е достатъчно да е налице писмено искане, което дори да не е подписано не може да бъде оставено без движение като нередовно. Но едно такова становище не може да бъде споделено поради следните съображения:
Искането за защита по раздел І на глава петнадесета по своето естество е писмен документ, в който е материализирано изявление с правно значение – с него се сезира съответния съд, т.е. с постъпването му в съда за последния се поражда задължение да образува и проведе предписаното от кодекса съдебно производство, което да финализира със съдебен акт. Следователно то е писмен документ, който с оглед на съдържащото се в него изявление има диспозитивен, разпореждащ характер, а с оглед на правното качество на неговия автор (субект на публичното или на частното право) е частен писмен документ. Автор на частния писмен документ е лицето, което го е подписало. Според чл. 250, ал. 1 АПК искане за защита по тази глава може да бъде направено от всеки, който има правен интерес. Изследването на въпроса съществува ли правен интерес за подателя на искането, налага на първо място да бъде установен неговия подател, т.е. неговия автор. Ако искането не е подписано, не може да бъде установен неговия автор, респ. не може да бъде изследван въпросът дали подателят на искането има правен интерес от търсената съдебна защита. Следователно писменото искане по чл. 251, ал. 1 АПК трябва да бъде подписано.
Искането се разглежда незабавно от съдия (чл. 252, ал. 1 АПК), което означава от сезирания съд – родово и местно компетентен да разгледа и реши искането е административният съд по местоизвършване на действията (чл. 251, ал. 1 АПК). Съдът задължава административния орган или длъжностното лице, което извършва неоснователните действия незабавно да предостави данни за тяхното основание (чл. 252, ал. 2 АПК). Но за да изпълни това свое задължение съдът трябва да знае кой е административният орган в случая, респ. кое е длъжностното лице, което извършва неоснователните действия. Затова някой трябва да му ги посочи. Ако те са известни на подателя на искането, несъмнено той трябва да ги посочи в искането. Ако не са известни на подателя – съдът е длъжен служебно да ги издири и установи (чл. 252, ал. 3 АПК). Следователно посочването на административния орган, респ. на длъжностното лице, в писменото искане е елемент на това искане, когато те са известни на неговия подател. Ако не са му известни, той следва да посочи това обстоятелство в искането.
Съдът е длъжен да установи дали наистина се извършват действията, чието прекратяване се иска, от чие име и на какво основание са предприети те. Тази проверка съдът може да извърши чрез органите на полицията, както и по всички други начини, които не са забранени от закона – чл. 252, ал. 3 АПК. Лицата и органите, извършили проверката, съставят протокол, в който вписват направените от тях фактически констатации. Въз основа на тези данни, както и въз основа на други доказателства, ако страните са представили такива, съдът се произнася с разпореждане – чл. 253, ал. 1 АПК. То е акт на съдебна администрация, чието предназначение е да възстанови нарушената законност. Няма сила на присъдено нещо, но подлежи на принудително изпълнение, когато с него съдът нарежда да бъдат прекратени безусловно неоснователните действия - за които е направена констатация, че не се извършват в изпълнение на административен акт или на закона. В отклонение от общите правила за принудително изпълнение на административните актове и заместващите ги съдебни решения, изпълнението на разпореждането по чл. 253, ал. 1 е възложено на органите на полицията (чл. 253, ал. 2, изр. 2-ро АПК).
4. Конфликт на интереси.
С Резолюция 51/59 от 1996 г. Общото събрание на Организацията на обединените нации прие Международен етичен кодекс на публичните служители. Още в преамбюла на резолюцията се подчертава, че с развитието и усложняването на управленческите механизми границата между личния интерес на публичните служители и техните служебни задължения заплашително изтънява, поради което държавите – членки на ООН трябва да насочат усилията си към стимулиране на прозрачността и безпристрастността в управлението. А в приетия с резолюцията кодекс се подчертава, че “публичната длъжност е позиция на доверие и нарушаването на доверието води до дискредитиране на цялата институция, а не само на отделната личност”.  В него е прогласен и принципът, че обществените задължения трябва да се изпълняват ефективно и безпристрастно, като се спазва не само буквата, но и духа на законите, а така също като се осигурява във всяка една ситуация приоритета на обществения интерес пред частния или политически интереси.
В България етичен кодекс на административните органи не съществува. Тиражираното обяснение за това е, че тяхното високо обществено положение изключва a priori всякаква възможност за конфликт на обществения интерес с техните лични и политически интереси. Не са създадени и достатъчно ефективни правила за разкриване на информация за деловата активност и личното финансово състояние на тези органи , за получаването на подаръци и за използването на служебната информация, с която разполагат. Това налага законодателната власт да обсъди внимателно въпроса дали липсата на етичен кодекс и особено на посочените правила за дейността на висшите административни органи не е съществена предпоставка за възникване на корупция по високите етажи на властта, която да срине общественото доверие не само към изпълнителната власт, а въобще към държавата като политическа форма на обществото.
До намесата на законодателната власт проблемът с конфликта на интереси може да бъде решаван на всички нива в държавното управление със Закона за държавния служител (ЗДСл) и с приетия от Министерския съвет “Кодекс за поведение на служителите в държавната администрация” , защото изискванията към висшите държавни длъжности трябва да бъдат дори по-големи от тези към държавните служители.
Императивно са посочени обстоятелствата, от които държавните служители се ръководят при изпълнението на своята служба. Това са: закона и законосъобразните актове на органите на държавната власт; спазването и защитата на правата, законните интереси и свободите на гражданите; интересите на държавата (чл. 4, ал. 1 ЗДСл). Освен това държавният служител при изпълнение на своята служба трябва да бъде и политически неутрален (чл. 4, ал. 2 ЗДСл). А чл. 29а ЗДСл установява задължения за разкриване и за избягване на конфликт на интереси.
За да бъде избегнат всеки потенциален конфликт на интереси ал. 2 и ал. 3 на чл. 29а ЗДСл задължават държавния служител да не участва при обсъждането, подготовката и вземането на решения, когато той или свързаните с него лица са заинтересувани от съответното решение или когато има със заинтересуваните лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговата безпристрастност. Освен това той е длъжен да уведоми писмено органа по назначаването за този конфликт. Същите задължения са приповторени и с разпоредбите на чл. 12, ал. 1 и ал. 2 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, а с чл. 13, ал. 1 и ал. 2 на същия кодекс са въведени и други задължения, чиято насоченост също е да бъде избегнат всеки евентуален конфликт на интереси – служителят в държавната администрация не може да използва служебното си положение за осъществяване на свои лични или на семейството си интереси. Нещо повече – той не може да участва в каквито и да са сделки, които са несъвместими с неговата длъжност, функции и задължения. В тази насока са и разпоредбите на редица специални закони.
АПК е прогласил за основен принцип безпристрастието на длъжностните лица в административния процес. Според чл. 10, ал. 2 не може да участва в производството (административно и съдебно) длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите длъжностното лице може да бъде отведено. Ако това не бъде сторено - всеки, който има правен интерес, може да поиска констатиране на конфликт на интереси и предприемане на предвидените от закона мерки (чл. 250, ал. 2 АПК), независимо от това дали е правил искане за отвод по чл. 33 АПК и дали е сезирал с този въпрос непосредствено по-горестоящия орган, ако има такъв.  Искането за констатиране на конфликт на интереси на държавен служител се прави пред съдия от съответния административен съд, който образува производство и назначава проверка налице ли е такъв конфликт и в какво точно се изразява (чл. 251 и чл. 252 АПК). За направените констатации се съставя протокол. Ако бъде констатиран конфликт на интереси, съдът уведомява компетентния орган за предприемане на необходимите действия (чл. 253, ал. 3). Напр. да спре и да анулира официален контрол, предприет от контролните органи в нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 2 от Закона за храните или в нарушение на чл. 38, ал. 1, т. 1 от Закона за фуражите при установен конфликт на интереси.
Констатацията на съда за действително съществуващ конфликт на интереси се прави с разпореждане, което подлежи на обжалване в тридневен срок от издаването му. Право на жалба има държавният служител, за когото е констатирано, че не е изпълнил задълженията си за избягване на конфликт между неговите лични или политически интереси и обществения интерес, на който е назначен да служи. Правото на жалба срещу разпореждане, с което се отхвърля като неоснователно искането за констатиране на конфликт на интереси, принадлежи на всеки, който има правен интерес (чл. 254, ал. 1 АПК). Жалбите се разглеждат по реда на глава тринадесета “Обжалване на определенията и разпорежданията” (чл. 254 АПК).
5. Защита срещу неоснователни бездействия.
Бездействието по този раздел е само на административен орган, не и на длъжностно лице. Хипотезите са две – при първата административният орган е сезиран с искане да извърши фактически действия, които е длъжен да извърши по силата на закон, но в продължение на 14-дни бездейства (чл. 256 АПК), а при втората административният орган не изпълнява свое задължение, произтичащо пряко от нормативен акт (чл. 257, ал. 1 АПК). Например, според чл. 60, ал. 6, изр. 2-ро АПК, ако предварителното изпълнение бъде отменено от съда, административният орган възстановява положението, съществувало преди изпълнението. Неизпълнението на това задължение, произтичащо пряко от кодекса, е неоснователно бездействие по чл. 257, ал. 1 АПК, защитата срещу което следва да бъде осъществена по този процесуален ред. Или органите на Дирекцията за национален строителен контрол не привеждат в изпълнение заповед за премахване на незаконен строеж, дори след като пред тях е направено и искане за това от заинтересовано лице. Налице е хипотезата на чл. 256 и защитата срещу това неоснователно бездействие е по реда на раздел втори на глава петнадесета АПК.
По оспорването на неоснователно бездействие съдът се произнася с решение – чл. 257, ал. 2 АПК. При основателност на искането съдът осъжда административния орган да извърши дължимото действие, като определя срок за това. Следователно, схемата по раздел втори е различна не само от тази по раздел І на глава тринадесета, но и от традиционната схема на административното правосъдие за защита на нарушената законност. При традиционната схема съдът се сезира от заинтересовано лице с оспорване  и при основателност на оспорването той задължава административния орган да направи точно определено нещо, с което да отстрани нарушението на законността. В производството по раздел ІІ на глава тринадесета съдът също се сезира от заинтересовано лице с оспорване на неоснователното бездействие. Но при основателност на оспорването съдът не издава решение, с което да задължи административния орган да извърши дължимото фактическо действие, а издава осъдително решение, с което осъжда административния орган да извърши действието. Това вече е схемата, присъща на гражданския процес за изпълнение на притезания за действия и бездействия на длъжника – според чл. 419 ГПК за да подлежи на принудително изпълнение, притезанието трябва да бъде съдебно установено.  Очевидно след като първоначално се е насочил към традиционната схема за съдебна защита на нарушената законност (според чл. 256 и чл. 257, ал. 1 АПК съдът се сезира с оспорване на бездействието, а не с искане да осъди административния орган да извърши дължимото по закон действие), законодателят след това е регламентирал финализирането на това съдебно производство по типичната схема на гражданския процес – осъдително решение, с което се установява със сила на присъдено нещо (материална законна сила) притезанието на оспорващия и неговата изпълняемост чрез държавната принуда.
ГЛАВА ДВАНАДЕСЕТА
КАСАЦИОННО ПРОИЗВОДСТВО

Предмет на касационното оспорване е първоинстанционното съдебно решение. Непосредствена цел на касационното оспорване е да бъде проверена законосъобразността на това решение. Тези изводи следват от разпоредбите на чл. 208 и чл. 218 АПК, наименовани съответно “предмет на касационното оспорване” и “предмет на касационната проверка”.
Касационното производство е самостоятелно съдебно производство и като такова може да бъде образувано, проведено и приключено само при валидно възникнало задължение за това, породено от едно съществуващо, редовно и валидно упражнено право на касационно оспорване.
По-горе бе посочено, че и съдебният правораздавателен акт, и административният акт по държавното управление, са все юридически актове на публичната власт. Тази идентичност на тяхната правна същност обуславя и идентичността на правото да бъдат оспорени, както и идентичността на условията, при които то може да бъде упражнено.
Правото на касационно оспорване на първоинстанционно съдебно решение, както и правото на оспорване на административен акт, представляват процесуални права за защита срещу порочен държавен юридически акт. И двете са насочени към съда, който е държавен орган и поради това публичноправен субект. Затова те са публични права. Упражняват се чрез едностранното волеизявление на техния носител, което е достатъчно за настъпването на правна промяна – постановяването на съдебно решение. Затова правото на касационно оспорване на първоинстанционно съдебно решение и правото на оспорване на административен акт са потестативни права.
Следователно правото на касационно оспорване на първоинстанционно съдебно решение в административното правосъдие, идентично на правото на оспорване на административен акт, е субективно, процесуално, публично, потестативно право на страната, засегната от порочното съдебно решение.
По-горе определихме правото на оспорване като процесуална възможност (правомощие) на всяко засегнато от административен акт лице да възрази срещу законния статут на този акт, като повдигне спор пред съответния компетентен орган, от когото да поиска защита чрез отмяна или обявяване нищожност на засягащия го недействителен акт. Идентично можем да определим правото на касационно оспорване като процесуална възможност на всяка от страните по административното дело да поиска от по-горната съдебна инстанция да обяви нищожността, да обезсили или да отмени порочното първоинстанционно съдебно решение.  В тяхното единство правото на оспорване, респ. правото на иск за исковите производства по АПК, и правото на касационно обжалване съставляват правото на административно правосъдие, което се състои:
а) при контролно-отменителния съдебен процес по административни дела - в признатата от закона възможност на всяко засегнато от порочен административен акт лице да получи защита от компетентния съд чрез прогласяване нищожност или чрез отмяната (унищожаването) на този акт с влязло в сила съдебно решение, а
б) при исковия съдебен процес по административни дела – в призната от закона възможност на всяко засегнато от подведомствен на административните съдилища имуществен спор (чл. 203 и чл. 300 АПК) или спор за съществуването или несъществуването на едно административно право или правно отношение (чл. 128, ал. 1, т. 2 и 3; чл. 128, ал. 2; чл. 292 АПК) да получи защита от компетентния съд чрез разрешаването на съответния спор със сила на присъдено нещо.
Право да обжалват първоинстанционното съдебно решение имат страните по делото и лицата, спрямо които решението има сила, макар да не са участвали в делото, когато това решение е неблагоприятно за тях (чл. 210, ал. 1 ал. 2).
Право на касационен протест, без да са били страна по делото, имат главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура (чл. 210, ал. 3). То произтича от конституционното задължение на прокуратурата да следи за законността като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове (административни и съдебни – виж чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК). Ако първоинстанционното съдебно решение е постановено по административно дело, което е било образувано по протест на прокурор, този прокурор е страна по него и има право на касационно оспорване на основание чл. 210, ал. 1 АПК, което е различно от правото на главния прокурор и неговия заместник по чл. 210, ал. 3. Ако прокурорът е участвал по делото със заключение, той има правата на страна по делото (чл. 16, ал. 2 АПК) и поради това  в тези случи също има право на касационно оспорване на основание чл. 210, ал. 1 АПК.
Касационното производство по АПК има характерните белези на контролно-отменително производство. То започва след сезиране на касационния съд и е ограничено в определените със сезирането рамки, т.е. провежда се само по отношение на обжалваната част от първоинстанционното съдебно решение. Касационните основания са посочени в чл. 209. Те са идентични с касационните основания в гражданския процес (в чл. 218б, ал. 1 ГПК). Според проф. Анелия Мингова “те изразяват в обобщен вид тези групи пороци на решението, които се дължат на грешки на съда при формиране на неговите правни и фактически изводи, така че са довели до постановяването на едно незаконосъобразно и несъответстващо с действителното правно положение решение на материалноправния спор”.  Тя цитира и становище на О. Стамболиев, различно от нейното – критерият, който следва касационната инстанция не е съответствието на (проверяваното) решение с действителното фактическо и правно положение, а предвидените в чл. 218б ГПК отменителни основания. В коментара на АПК (изд-во “Сиела”) касационните основания по чл. 209 АПК са определени като “синтезирано и абстрактно формулираните порочни процесуални действия на първоинстанционния съд, които изключват възникването на присъщите на съдебното решение правни последици или са основания за тяхното обезсилване или отмяна”.  
В зависимост от вида и степента на конкретния порок, от който е засегнато първоинстанционното съдебно решение, то може да бъде нищожно, недопустимо и неправилно.
Нищожните съдебни решения.
За да е валидно съдебното решение трябва:
а) да е изготвено в писмена форма и да е подписано от всички съдии,
б) да е постановено от надлежния съд, т.е. правният спор, който е разрешен със съдебното решение, да е подведомствен на административен съд и да е подсъден на съда, постановил решението (в съдебната практика се приема, че нарушенията на правилата за подсъдността не водят до нищожност на решението, а до неговата недопустимост, но само при нарушаване на родовата и на функционалната подсъдност);
в) да е постановено от надлежен (законен) съдебен състав.
Съдебното решение трябва да бъде постановено от надлежен орган, в надлежен състав, в пределите на правораздавателната власт на съда, да бъде изготвено в изискуемата от закона писмена форма, да е подписано, съдържанието му да бъде точно и ясно, казва петчленен състав на ВКС в реш. № 163 от 11.06.1999 г. по гр.д. № 38 от 1998 г. (сп."Адвокатски преглед", бр. 1 от 1999 г., стр. 35). Същото становище е изразил и петчленен състав на ВАС в реш. № 1860 от 21.07.2001 г. по адм.д. № 5482/2000 г.
В процесуалната теория единството по въпроса, кога едно съдебно решение е нищожно, се изчерпва с общопризнатото правило, че нищожно е това решение, което не е постановено от орган, обладаващ правораздавателна власт, не е в писмена форма или не е постановено от съд, заседаващ в законен състав.
Към това общопризнато правило различни автори правят различни допълнения.
Така Георги Ангелов към тези пороци, обуславящи нищожността на съдебното решение, добавя: решението не е подписано от мнозинството от състава; решението е абсолютно неразбираемо – волята на съда не може да се изведе и чрез тълкуване; решението противоречи на основите на правовия ред, съставен от свръхповелителните норми, образуващи международния публичен ред на държавата; не е възможно (фактически или правно) да бъде изпълнено от конкретния адресат при каквито и да било обстоятелства.
Проф. Живко Сталев обаче приема, че противоречието на решението със свръхповелителни и повелителни норми на нашето право не го прави нищожно (но сочи две решения – от 1956 г. и от 1958 г. – в които бившият ВС на НРБ е застанал на другото становище).  Проф. Ж.Сталев е съгласен, че “решението трябва да изразява волята на съда по начин, който позволява да се изведе, макар и чрез тълкуване, нейното съдържание”. Когато волята на съда не може да бъде изведена поради абсолютната неразбираемост на решението, то е нищожно.
Според Любен Корнезов при отговор на въпроса дали едно съдебно решение е нищожно, не трябва да се формулират отделни хипотези, а критерии трябва да бъдат основните, същностните белези на съдебния акт – при липсата на тези белези решението ще е нищожно.  Според него два са основните белега на решението: първо, да бъде акт на съд, обладаващ правораздавателна власт, и второ, да бъде постановено в писмена форма. При липсата на някой от тях всъщност няма съдебно решение, няма държавен правосъден акт. Затова Л.Корнезов не споделя “разбирането, че едно решение, издадено от компетентен съд, ще бъде нищожно, ако противоречи на повелителна материалноправна норма, имаща характер на основен принцип на нашия правен ред”. Защото това становище не почива на ясни критерии, а на правни абстракции – законодателят не дефинирал кои повелителни материалноправни норми имат характер на основен принцип, а в науката не е безспорно “що е това правен принцип” и всеки опит да се направи някакво изброяване би довел до неминуеми оспорвания, и до различни становища.
Отправяйки критика към изразено в две съдебни решения на ВС от 1956 г. и 1959 г. становище, проф.Ж.Сталев приема, че “когато делото е било образувано от името или срещу неправоспособна страна, решението не е абсолютно нищожно, а е само непротивопоставимо на правоприемниците на неправоспособната страна”.
Това становище е обект на задълбочена критика от проф.Анелия Мингова, според която липсата на правоспособност би следвало да се приравни по последици на липсваща страна, а процес без участието на две срещуположни страни е невъзможен.
В съдебната практика няма формулиран(и) критерий (или критерии), през чиято призма във всеки конкретен случай да се дава отговор на въпроса нищожно ли е обжалваното първоинстанционно решение. Но пък тя е богата на интересни казуистични случаи.
Така напр. в тълкувателно решение № 95 от 01.10.1956 г. по гр.дело № 81/1956 г. ОСГК на ВС приема, че “решението на съда има силата и значението на съдебен акт само когато то е подписано от всички взели участие при произнасянето му съдии и съдебни заседатели; ако съдебният заседател е участвувал при постановяване на решението, но поради това, че последното е било изготвено по-късно, и поради отсъствието на съдебния заседател, същото не е било подписано от него, той може да го подпише и след като е подадена жалба срещу решението; по-късно сложеният подпис от съдебния заседател не опорочава решението като съдебен акт, щом съдебният заседател е взел участие в постановяване на решението и само по пропуск от канцеларията решението не му е било поднесено своевременно за подпис”. Но веднага е подчертано, че това не е правило: “Ако обаче Върховният съд намери, че решението е нищожно, тогава той го отменява или обезсилва и го връща на съответния съд за ново разглеждане от друг състав на съда...”. В решението, обаче, не е посочено кога в разгледаната хипотеза решението ще бъде нищожно. Отговор на този въпрос ВС е дал по-късно с т. 15 на Постановление № 1 от 10.11.1985 г. на Пленума: “Има случаи, когато делото постъпва нередовно във втората инстанция. Например към делото е приложен проект за протокол и решение, неподписан от съответния член на съдебния състав, взел участие в разглеждане на делото в открито заседание и в постановяване на решението, без да е направена забележка по чл. 189, ал. 3 ГПК. В такива случаи съдебният акт не е завършен. Трябва да се предложи на неподписалия да подпише решението (протокола) или да се отбележи причината за неподписването. С полагане на съответния подпис съдебният акт става редовен. При отказ от неподписалия член на съдебния състав да подпише съдебния акт е налице основание за обявяване на обжалваното решение за нищожно.”
Нищожно е решението на второинстанционен съд за отменяване на необжалвано решение или на обжалвано, но отменено в необжалваната част (реш.№ 493 от 13.05.1991 г. по гр.д. № 280 от 1991 г. на ВС-І г.о.). Но когато тази втора инстанция е касационната инстанция, чието решение е окончателно (така сега чл. 223 АПК), нищожността може да бъде обявена единствено чрез иск – сега това ще бъде иск по чл. 128, ал. 1, т. 7 АПК, който изключва този по чл. 209, ал. 3 ГПК за решенията на ВАС и административните съдилища (сравни опр. № 817 от 24.01.2006 г. по адм.д.№ 9886 от 2005 г.; опр. № 3045 от 05.04.2005 г. по адм.д. № 1281 от 2005 г.; реш. № 9642 от 31.10.2002 г. по адм.д. № 6919 от 2002 г., всичките на ВАС, петчл.с-в).
Решението е нищожно, когато в постановилия го състав участва и съдия, който не е взел участие при разглеждането на делото, тъй като е налице нарушение на процесуалните норми, които уреждат условията за неговата валидност – реш.№ 97 от 25.02.2004 г. по гр.д.№ 574/2003 г. на ВКС-І г.о. (сп. "Собственост и право", бр. 8 от 2005 г., стр. 24). Нищожно е и съдебното решение, когато в състава на съда, произнесъл решението, участва съдия, който при произнасянето не е член на съда, макар че той е бил такъв при последното съдебно заседание – реш. № 416 от 09.03.1999 г. по гр.д.№ 2195/1998 г. на ВКС-V г.о. (Български законник, кн. 5 от 1999 г., стр. 73).
Недопустимите съдебни решения.
За да е допустимо първоинстанционното съдебно решение трябва да е постановено по едно редовно и валидно упражнено право на оспорване на административен акт.
Недопустимо ще бъде съдебно решение:
а) което излиза извън пределите на сезирането (напр. оспорена е част от адм.акт, а съдът се е произнесъл по законосъобразността на целия акт  или пък съдът се е произнесъл извън рамките на предявения иск),
б) което е постановено по една оттеглена жалба или при отказ от оспорването, респ. при оттеглен иск или при отказ от иска,
в) което е постановено по нередовна жалба или протест (виж чл. 150, чл. 151 и чл. 158 АПК), респ. което е постановено по нередовна искова молба,
г) както и съдебното решение, постановено по една процесуално недопустима жалба (предпоставките за допустимост на жалбата или протеста срещу адм. акт са изброени в чл. 159 АПК) или по процесуално недопустим иск.
В тези случаи или липсва право на оспорване, или то не е редовно и валидно упражнено, така че за сезирания съд не е възникнало задължение да образува, проведе и приключи съдебно производство. Същото и за исковите производства – или липсва право на иск, или то не е редовно и валидно упражнено. Извършените в тези случаи от съда процесуални действия са недействителни, защото са недължими и поради това подлежат на обезсилване. Съдебното решение, като най-същественото процесуално действие на съда, по същите причини следва да бъде обезсилено като недопустимо. За разлика от нищожността, която е обусловена от пълната липса на правораздавателна власт, при недопустимостта правораздавателна власт за сезирания съд по правило съществува, но поради липса на редовно или валидно сезиране, той не може да я упражни, а при нарушение на подсъдността – родова, функционална и местна (да си припомним, че по АПК и местната подсъдност е задължителна) – правораздавателната власт принадлежи на друг съд, а не на неправилно сезирания.
В правната теория по въпросите за недопустимостта като касационно основание няма различие в изразените становища.
В съдебната практика предмет на обсъждане е било многообразие от хипотези, при които правораздавателната власт на съда не е можело да бъде упражнена. Така например:
Решение, постановено по отношение на лице, което е починало, преди включването на устните състезания, е недопустимо – постановено е срещу ненадлежна (липсваща – бел. моя, А.Е.) страна – реш. № 530 от 24.09.2001 г. по гр.д. № 728/2001 г. на ВКС-І г.о. (Бюлетин на ВКС, бр. 7 от 2001 г.).
Решението е недопустимо, тъй като не отговаря на изискванията, при които делото може да се реши по същество. Ищецът не е надлежна страна и няма процесуална легитимация. Надлежна страна е носителят на правото на иск за разрешаване на този правен спор, който е предмет на исковия процес. Процесуалната легитимация е принадлежността на правото на иск. Процесуално легитимиран е носителят на правото на иск. Ищецът не е процесуално легитимиран, тъй като не е притежател на материалното право, засегнато от материалния спор, предмет на процеса (реш. № 572 от 28.03.2002 г. по гр.д. № 1358 от 2001 г. на ВКС-V г.о.; Бюлетин на ВКС, бр. 1 от 2002 г., стр. 38).
Жалбата, отправена до окръжния съд, е била просрочена и затова постановеното от този съд решение по същество е недопустимо и следва да се обезсили – реш. № 17 от 03.01.2003 г. по адм.д. № 8515/2004 г. на ВАС-ІІІ отд.
Съгласно чл. 6, ал. 1 от ЗАП административният акт трябва да бъде издаден от овластения за това орган, съобразно предоставената му компетентност по степен. Нарушаването на този принцип води до неговата нищожност (ТР № 2 от 1991 г. на ОСГК на ВС). Когато е сезиран некомпетентен орган, непроизнасянето му в законния срок не представлява мълчалив отказ и е недопустимо упражняването на съдебен контрол за материална незаконосъобразност. Мълчалив отказ е налице само когато иначе компетентния и сезиран административен орган не се е произнесъл по определен материалноправен въпрос, каквато не е настоящата хипотеза. След като по делото не е установено одържавените имоти да са включени в активите на търговско дружество, в което правата на държавата да се упражняват от министър или друг ръководител на ведомство, то компетентен да се произнесе е областният управител. Вместо да прекрати съдебното производство образувано по недопустима жалба, съдът е постановил недопустимо съдебно решение по съществото на спора като е отменил мълчалив отказ. След като не е налице мълчалив отказ от компетентен орган, жалбата пред Върховния административен съд е без предмет, а поради това и съдебното производство недопустимо (реш. № 53 от 06.01.2003 г. по адм.д. № 6393 от 2002 г. на ВАС, 5чл.с-в).
Правомощията на областния управител по чл. 32, ал. 2 от ЗА да спира изпълнение на незаконосъобразни актове на общинските съвети и да ги отнася пред съответния окръжен сьвет могат да бъдат упражнявани в срокове определени от законодателя. Съгласно чл. 32, ал. 2, предл. 1 от ЗА актовете на общинските съвети могат да спирани и отнасяни пред окръжния съд в едномесечен срок от тяхното получаване. Правната норма не може да бъде тълкувана разширително. Под "получаване на актове на общинските съвети" законодателят е имал предвид решенията на органа на местното самоуправление, а не материалите към административната преписка. Срокът, който се брои на месеци, съгласно чл. 33, ал. 1 от ГПК вр. с чл. 45 от ЗАП, изтича на съответното число на последния месец. Решението на общинския съвет е получено от областния управител на 16.04.2003 г., поради което едномесечният срок по чл. 32, ал. 2 от ЗА е изтекъл на 16.05.2003 г. Като е приел, че е валидно сезиран на 17.05.2003 г. и се е произнесъл по съществото на спора, окръжният съд е постановил недопустим съдебен акт, който подлежи на обезсилване (реш. № 179 от 13.01.2004 г. по адм.д. № 8728 от 2003 г. на ВАС-ІІІ отд.).
Решението е недопустимо, тъй като не отговаря на изискванията, при които спорът може да се разреши по същество. В административния, както и в гражданския процес, действа принципът на диспозитивното начало, според който защитата на накърненото право или интерес, се обуславя от волята на лицето, което я търси. Съдът няма право да въвежда друг, различен от посочения от жалбоподателя, предмет на производството и да се произнася по него със сила на присъдено нещо. При положение, че жалбоподателят е обжалвал мълчаливия отказ на кмета на общината за издаване на лицензия, съдът не би могъл да постанови решение относно направения изричен отказ. Съдът е следвало да съобрази, че при съществуващата в закона възможност за постановяването на отказ в две равностойни форми - както мълчаливо, така и изрично - могат да бъдат издадени два отделни административни акта, макар и с един и същ предмет. Случаят е намерил нормативно разрешение, залегнало в разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от Закона за административното производство. Според предвиденото, когато мълчаливият отказ бъде отменен по административен или по съдебен ред, смята се за отменен и изричният отказ, който е последвал преди решението за отмяна. Съдържанието на това правило потвърждава направения извод, че съдът е следвало да извърши проверка за законосъобразност само по отношение на посочения в жалбата административен акт. Ако пък не е бил постановен мълчалив отказ по искането на едноличния търговец, както е поддържал административният орган, няма пречка за подаването на жалба срещу направения изричен отказ, който е самостоятелен административен акт и подлежи на отделно обжалване. Съобразно констатирания порок решението следва да се обезсили и делото да се върне на окръжния съд за постановяването на допустимо решение (реш. № 535 от 23.01.2003 г. по адм.д. № 7892 от 2002 г. на ВАС-V отд.).
Окръжният съд е бил сезиран с протест на районния прокурор срещу решение на общинския съвет за освобождаване (прекратяване на договора за управление) на управител на еднолично търговско дружество с общинско имущество. Това решение не е индивидуален административен акт по определението на чл. 2 ЗАП и не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по реда на ЗАП. С договор за управление едноличният собственик на капитала предава управлението на свое предприятие (търговско дружество ) на управител, който се задължава срещу възнаграждение да постигне на свой риск в уговорен срок определени стопански резултати. С оглед на правната същност на договора за управление решението на общинския съвет следва да се преценява като решение за прекратяване на граждански договор на основание чл. 21, ал. 1, т. 9 ЗМСМА във вр. с чл. 147, ал. 2 ТЗ - решение на едноличния собственик на капитала, което не подлежи на контрол за законосъобразност по реда на ЗАП. Като е приел, че административното решение на общинския съвет на община Кнежа подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съдът е постановил процесуално недопустимо решение, което следва да се обезсили и да се прекрати производството по делото, защото не е било налице право на протест, но съдът е решил спора по същество (реш. № 1072 от 30.01.2006 г. по адм.д. № 8014 от 2005 г. на ВАС-ІІІ отд.).
Жалбата е недопустима, тъй като не е налице административен акт, подлежащ на съдебно административно обжалване. Като е разгледана от тричленния състав, е постановено недопустимо решение, което съгласно чл. 218б, б. "б", във връзка с чл. 209, ал. 1 ГПК подлежи на отменяне. Недопустимостта на жалбата, въз основа на която е образувано съдебното административно производство се следи служебно от съда във всяка инстанция. Решението като недопустимо следва да се отмени и вместо него се постанови друго, с което се остави без разглеждане жалбата срещу несъществуващ мълчалив отказ и се прекрати производството по делото (реш. № 9251 от 04.12.2001 г. по адм.д. № 6867 от 2001 г. на ВАС, 5чл.с-в).
Неправилните съдебни решения.
Неправилни са съдебните решения:
а) при които съдът е допуснал нарушение на материалния закон,
б) постановените в съдебно производство, в хода на което е било допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, и
в) необоснованите съдебни решения.
За разлика от нищожното и от недопустимото решение, неправилното решение е всякога валидно и допустимо решение. Макар и порочно, то поражда всички правни последици на съдебното решение. Докато не бъде отменено, то е действително. Неправилното решение за разлика от нищожното решение отговаря на изискванията за постановяване на валидно решение, но неправилността му се състои в това, че противоречи на действителното правно положение (тълк.реш. № 13 от 1976 г. ОСГК на ВС). Неправилно е това валидно и допустимо решение, което противоречи на действителното правно положение, казва проф. Живко Сталев.  А според Любен Корнезов “съдебното решение трябва да отговаря на обективната истина за съществуването или несъществуването на спорното субективно материално право; решението трябва да бъде материално отражение на действителното правно положение между страните; в противен случай то ще бъде неправилно решение”.  Освен това истината за материалното право (в гражданския процес) трябва да се разкрие само с точно определени доказателствени средства и по точно определен от закона начин. С оглед на всичко това Л.Корнезов определя неправилното решение като “валидно и допустимо съдебно решение, което не разкрива истината чрез средствата на процесуалния закон за спорното субективно материално право”.
Съдебното решение е юридически акт от тази категория юридически актове, които се състоят в едностранно властническо волеизявление на държавен орган. Такива актове са законите и решенията на Народното събрание и актовете по държавното управление на органите на изпълнителната власт (нормативни, общи и индивидуални административни актове). Всичките те са актове на държавната власт. Разликата между актовете на Народното събрание (законодателната власт) и актовете по държавно управление (административните актове) от една страна, и съдебното решение по АПК, от друга страна, се състои в това, че актовете на Народното събрание създават общозадължителни норми за поведение, които административните актове конкретизират и в определени случаи налагат и изискват дължимото по тези норми поведение, а съдебното решение по АПК решава всеки конкретно възникнал правен спор за точното съдържание, смисъла и целта на закона или за неговото вярно и точно прилагане чрез актовете на държавно управление или за това кой и как следва да поправи евентуалните вредоносни последици от прилагането (изпълнението) на закона и административните актове. Съдебното решение по АПК е държавен правораздавателен (правосъден) акт, чието основно предназначение е да защити законността в дейността на административните органи по държавното управление и, в непосредствена връзка с това – да защити от незаконно засягане правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица.
Като властническо волеизявление за прилагане на закона, съдебното решение може да бъде опорочено. Пороците, от които е засегнато, могат да бъдат съществени и несъществени. Несъществени са тези пороци на съдебното решение, които не се отразяват на волеизявлението като прилагане на закона. Съществени са пороците, които се отразяват на решението като волеизявление и поради това го опорочават. В зависимост от тяхната тежест, тези пороци са:
а) такива, които правят волеизявлението нищожно, несъществуващо за правото (това са най-общо казано пороците липса на власт да се направи такова волеизявление, т.е. липса на правораздавателна власт и липса на изискуемата от закона форма – писмена, с мотиви и подписи);
б) такива, които правят волеизявлението недопустимо и поради това унищожаемо (тук има правораздавателна власт, но липсват установените от закона условия за нейното упражняване), и
в) такива, които правят съдебното решение, като волеизявление за прилагане на закона, несъответстващо на конституционното изискване за установяване на истината (чл. 121, ал. 2 Конст).
Неправилното съдебно решение по АПК е волеизявление за прилагане на закона, което е засегнато от порока несъответствие с истината за правното отношение, предмет на съдебния спор.
И тук следва въпросът – коя истина.
Чл. 121, ал. 2 от Конституцията гласи: “Производството по делата осигурява установяването на истината”. Но също не отговаря на посочения въпрос. И чл. 7, ал. 3 АПК, според който истината за фактите се установява по реда и със средствата, предвидени в този кодекс, не дава отговор на този въпрос, защото от своя страна поражда нов – коя истина за фактите; тази, която разкриват доказателствата по делото или тази, която съществува обективно и вън от делото. Вярно е, че е възможно тези две истини да се покриват (да съвпадат), но е възможно и да не съвпадат, особено при т.нар. “симулативен процес”, който изненадващо вече не е чужд на административното правосъдие. Коя истина ще има приоритет, т.е. коя истина е длъжен да установи съдът, когато те не съвпадат – извънпроцесуалната обективна истина или формално установената от доказателствата по делото.
Според проф. Живко Сталев за неправилността е от значение  обективното несъответствие на решението с извънпроцесуалното материалноправно положение, а не с данните по делото – те могат да бъдат непълни или недостоверни.  На същото настоява и Л.Корнезов, когато казва, че “съдебното решение трябва да отговаря на обективната истина за съществуването или несъществуването на спорното субективно материално право” (виж по-горе и бел. 140 под линия). Огнян Стамболиев, обаче, счита, че приложим е принципът на формалната истина, по силата на който “решението трябва да се основава на събраните по делото доказателства”.  В коментара на АПК (изд-во “Сиела”) няма ясно изразена позиция: “Неправилно е онова валидно и допустимо решение, което не съответства на действителното правно положение, било поради пороци при установяването на фактите, било поради такива при извеждането на правните им последици” (стр. 387, т. 4). Но кое е действителното правно положение – това, което съществува обективно извън процеса или това, което може да бъде изведено от събраните по делото доказателства.
За съжаление и необяснимо защо АПК не изразява становище по двойките опозиционни принципи, известни в гражданския процес като принцип на дирене на обективната (извънпроцесуална) истина и непосредствено обуславящият го принцип на служебното начало, и другата двойка принципи, опозиция на първата двойка – принципът на формалната истина и произтичащият от него принцип на състезателното начало. Тези двойки правни принципи са известни още като принцип на съдийската активност (принципите на обективната истина и служебното начало) и неговата опозиция – принцип на съдийската пасивност (принципите за формалната истина и състезателното начало).
Ще направим опит за отговор на този въпрос по-долу, при анализа на останалите разпоредби на АПК, регламентиращи касационното оспорване и по-точно при чл. 218, чл. 219 и чл. 220.
Неправилността като вид порочност (незаконосъобразност) е визирана в чл. 209, т. 3 АПК, където законодателят е изброил три групи пороци, които правят първоинстанционното съдебно решение неправилно:
а) нарушение на материалния закон,
б) съществено нарушение на съдопроизводствените правила или
в) необоснованост.
Определение на тези разновидности на касационното основание “неправилност” АПК не дава. Но те бяха и досега касационни основания в практиката на ВАС по силата на препращането към чл. 218б, ал. 1, б.”в” ГПК (ЗВАС и ЗАП не съдържат касационни основания, а по силата на чл. 11 ЗВАС за неуредените от тях въпроси се прилага ГПК). Затова единственият извод, при тази празнота в АПК, е, че и при действието на АПК пороците по чл. 209, т. 3, водещи до неправилност на първоинстанционното съдебно решение, ще бъдат идентични с тези по ГПК, сполучливо определени от проф. Анелия Мингова като “групи пороци на решението, които се дължат на грешки на съда при формиране на неговите правни и фактически изводи, така че са довели до постановяването на едно незаконосъобразно и несъответстващо с действителното правно положение решение на материалноправния спор”.
Нарушение на материалния закон.
Първата група пороци, които имат за последица неправилност на първоинстанционното съдебно решение са грешките на съда при издирването и прилагането на материалноправните норми, които регулират спорното правоотношение. Това са грешки, допуснати от съда при формирането на неговите правни изводи.
Закон по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 1-во АПК са всички обективно съществуващи източници на право – Конституцията; международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България (чл. 5, ал. 4 Конст.); законите; подзаконовите нормативни актове; правният обичай и основните начала на правото и справедливостта (чл. 4, ал. 1 ГПК); тълкувателните решения на Конституционния съд, на ВКС и на ВАС.
Нарушението на материалния закон е несъответствие на съдебното решение с материалноправните разпоредби относно възникването, съществуването и развитието на спорното правоотношение или с други думи – относно съдържанието на това правоотношение. А според проф. Анелия Мингова “нарушение на материалния закон ще представлява всяко отклонение на съда в неговата решаваща дейност, което е свързано с преценката за приложимата правна норма в конкретния казус”.  
Според проф. Живко Сталев “причината за противоречието между решението и закона е обикновено грешка, която съдът е допуснал, когато е издирвал или прилагал правната норма”.  Същото се поддържа и в коментара на АПК (изд-во “Сиела): нарушението може да се състои било в неправилното издирване на нормата, която урежда установените по делото факти, било в неправилното прилагане на правилно издирената норма (стр. 387, б.”а”).
В съдебната практика казуистиката е богата и многообразна.
Съществено нарушение на съдопроизводствените правила.
Правилата на съдебното производство (т.е. съдопроизводствените правила) са: а) такива, които са създадени за да обезпечат съответствието на решението с действителното правно положение, б) други, които са създадени за да обезпечат валидността и допустимостта на съдебното решение, и в) трети, които преследват други процесуални цели. Нарушаването на съдопроизводствените правила, обезпечаващи валидността и допустимостта на решението, когато има за последица нищожност или недопустимост, са касационни основания по чл. 209, т. 1 и 2. Нарушаването на останалите съдопроизводствени правила е касационно основание по чл. 209, т. 3 когато има за последица неправилност, т.е. несъответствие на решението с действителното правно положение или внася несигурност, че установеното от първоинстанционния съд съответства на действителното.
Действието на съдопроизводствените правила, които са създадени за да обезпечат съответствието на решението с действителното правно положение, е в две насоки: пълно и точно установяване на съществуващите релевантни и доказателствени факти, и правилно прилагане на материалните норми от решаващия съд. Затова нарушаването им може да има за последица неизясненост на правния спор от фактическа страна или неправилно прилагане на материалния закон, който регулира спорното правоотношение. Но то може да има за последица и вероятност, че фактите не са пълно и точно установени. Всяка от тези последици прави допуснатото нарушение съществено. Ако те липсват, нарушението не е съществено, респ. не е касационно основание.
Нарушенията на съдопроизводствените правила обикновено рефлектират или върху възможността на някоя от страните да защитят своите права и законни интереси, или върху пълното и точно установяване на съществуващите релевантни и доказателствени факти като пораждат т.нар. непълнота на доказателствата.
Още Върховният съд на Република България в своето постановление № 7 от 27.12.1965 г. разграничи две причини за непълнотата на доказателствата по делото. Първата причина е невъзможността да бъдат представени пред първата инстанция доказателства за релевантни или доказателствени факти, а тя от своя страна може да се дължи на проявена небрежност или на обективна невъзможност да бъдат представени тези доказателства, напр. защото не са били известни. Втората причина е допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствени правила. Така напр., ако първоинстанционният съд не е изпълнил задължението си по чл. 171, ал. 4 да укаже на страните, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства и в резултат на това е възникнала непълнота на доказателствата, ще е налице касационното основание по чл. 209, т. 2 – съществено нарушение на съдопроизводственото правило по чл. 171, ал. 4. Когато съдът е изпълнил задължението си да даде указание за доказателствата, касае се до непълнота на доказателствата по причини в страната.
В правната литература се приема, че непълнотата на доказателствата не е касационно основание, когато не е резултат на допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствени правила, т.е. когато тази непълнота се дължи на страните по делото.  В гражданския процес това правило е може би процесуално полезно. В производството по административни дела то ще породи затруднения и несправедливост. Затруднения – защото налага ненужно изчакване първоинстанционното решение да влезе в сила и да се иска отмяна по чл. 239, т. 1 АПК, когато след постановяването на това решение, но преди да изтече срокът за касационното му оспорване, са открити нови обстоятелства или нови писмени доказателства от значение за делото. Такова ненужно изчакване законодателят ликвидира с нормата на чл. 210, ал. 2, като предостави право на касационно оспорване и на лицата, спрямо които решението има сила, макар и да не са участвали в делото.  Несправедливостта ще се прояви в исковите производства. Ако тези производства не бяха извадени от гражданското съдопроизводство, пропускът да бъде представено в производството пред първата инстанция относимо и съществено доказателство можеше да бъде поправен във втората, въззивна инстанция, дори когато се дължи на процесуална небрежност. В административното правосъдие, обаче, няма въззивна инстанция. Очевидно е допуснато от законодателя неравенство в процесуалните възможности. То следва да бъде отстранено като в АПК бъде допусната възможността страните в исковите производства да представят поне писмени доказателства пред касационната инстанция.
Необоснованост.
Несъответствието между приетото от съда и установеното от доказателствата, както и между приетото от съда и направените от него изводи е необоснованост (ППВС № 1 от 1985 г.). Това несъответствие трябва да се дължи на допуснати от първоинстанционния съд грешки при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията, на данните от науката, които грешки неизбежно водят до неверни фактически констатации, а оттам и до неправилни (погрешни) правни изводи.  В ГПК това касационно основание бе включено през 2002 г. Реалното му съществуване бе отчетено от ВКС в т. 12 на неговото тълкувателно решение № 1 от 17.07.2001 г. Нещо повече – с това решение ВКС прие, че конституционно изискване е производството по делото да осигури установяването на истината, а гаранция за неговото изпълнение е съдът да основава преценката си за релевантните факти, като изхожда от логическите, опитните и научните правила.
Необсъждането на някои доказателства от първоинстанционния съд е процесуално нарушение, когато има за последица необоснованост на решението. Съдът е длъжен да обсъди всички доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, а не избирателно да формира убеждението си само върху част от събраните по делото доказателства, се казва в реш. № 11 от 21.04.1994 г. по адм.д. № 4900/1993 г. (съдебна практика на ВС на РБ по ЗСПЗЗ, изд-во "Фенея", 1995 г., стр. 112).
Производство за редовност и допустимост на касационната жалба или протест.
    Касационната жалба се подава до Върховния административен съд чрез съда, който е постановил решението. Срокът за упражняването на това право е 14-дневен и започва да тече от деня на съобщението, че решението е изготвено. С неговото изтичане правото на касационно оспорване, ако не е упражнено, се погасява, защото този срок е преклузивен (пресекателен). Впрочем като всички субективни права правото на касационно оспорване се поражда и се погасява (прекратява) при възникването на определен юридически факт (или фактически състав), а се упражнява при наличието, респ. при липсата, на определени от закона условия, които и в административното правосъдие се наричат процесуални предпоставки.
    Фактическият състав, от който възниква правото на касационно оспорване, се състои от два елемента (два юридически факта) - упражненото право на оспорване на административен акт или упражненото право на иск и порочното първоинстанционно решение, с което е отказана търсената защита. Несъмнено този фактически състав е завършен с изготвянето на порочното съдебно решение. От този момент възниква правото на касационно оспорване. Веднъж възникнало, правото на касационно оспорване съществува в продължение на един сравнително кратък период от време – 14 дни от съобщението, че решението по делото е изготвено (чл. 211, ал. 1), през който може да бъде упражнено. Т.нар. предварителен отказ от това право е недействителен – чл. 214, ал. 2.  Предварителен е този отказ, който е направен преди да е изготвено първоинстанционното съдебно решение или преди то да е било обявено.  С други думи – този отказ предхожда самото възникване на правото на касационно оспорване и поради това се нарича предварителен. А щом като правото на касационно оспорване не е възникнало, отказът от него не означава разпореждане с едно конкретно субективно право, а означава отказ от публичноправния ред за защита на субективните права и законни интереси, респ. за защита на законността.  Такъв предварителен отказ е недействителен, както е недействителен всеки отказ от несъществуващо субективно право.
    Отказ от правото на касационно оспорване, след като това право е възникнало и съществува, е действителен. Той може да бъде изразен изрично, но може да бъде изразен и мълчаливо – когато неговият титуляр просто не го упражни в съответния преклузивен срок по чл. 211 (който за страните, за гл.прокурор и за третите заинтересовани, но неучаствали по делото лица, е различен). Отказът може да бъде изразен изрично, както преди правото на касационно оспорване да бъде упражнено, така и след неговото упражняване. Бъде ли предприет преди да е упражнено правото, т.е. преди неговият носител да е подал касационна жалба, отказът трябва да бъде изразен изрично в писмена форма. По своята същност отказът е волеизявление на титуляра на правото, а всяко волеизявление поражда правен ефект само ако е насочено към и достигне до надлежния адресат. Адресат в случая е съответният касационен съд, пред който по правилата на подсъдността правото на касационно оспорване може да бъде упражнено. Когато отказът от правото на касационно оспорване се прави след като е било вече упражнено, то също трябва да бъде изразено писмено и адресирано до съответния касационен съд, дори да е било подадено преди още касационната жалба и първоинстанционното дело да са изпратени на този съд. Защото касационната жалба го сезира, а отказът от правото на оспорване го десезира, т.е. прекратява неговото задължение да образува, проведе и приключи касационното съдебно производство. Той е единствено компетентен да остави касационната жалба без разглеждане поради направеният отказ от правото на касационно оспорване.
    Касационните жалби и прокурорският протест се подават в сроковете по чл. 211. Писмената им форма е задължителна, а в чл. 212 и чл. 213 са посочени елементите на тяхното съдържание и необходимите приложения. За съответствието на касационната жалба или протест с тези изисквания следи първоинстанционният съд, пред който те се подават (чл. 211, ал. 1 АПК и чл. 218в ГПК във вр. с чл. 144 АПК). При несъответствие, т.е. ако липсва някой от задължителните елементи от съдържанието на касационната жалба или протест, или ако липсва приложение по чл. 213, те се оставят без движение, а на оспорващия се изпраща съобщение да отстрани съответната нередовност в 7-дневен срок от получаването на това съобщение – чл. 216, в който законодателят изрично е акцентирал на изискването по чл. 212, ал. 1, т. 4 за точно и мотивирано посочване на конкретните пороци на решението, които съставляват касационни основания. Това акцентиране не е случайно. Посоченото изискване по чл. 212, ал. 1, т. 4 обслужва правилото на чл. 218, ал. 1, според което ВАС обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението.
    Както първоинстанционното решение, така и касационното, за да е допустимо трябва да бъде постановено по едно редовно и валидно упражнено право на касационно оспорване. Затова след проверката за редовността на касационната жалба или протест, направена от първоинстанционния съд, пред който са подадени, касационният съд също извършва такава проверка, след която пристъпва и към проверка дали не са налице обстоятелства, които изключват наличието на право на касационно оспорване. Тези обстоятелства са изброени в чл. 215. Първото от тях, обаче, трябва да бъде тълкувано стеснително. Според чл. 215, т. 1 касационната жалба се оставя без разглеждане, а евентуално образуваното въз основа на нея касационно производство се прекратява, ако тя е подадена от лице или организация, които не са участвали в съдебното производство. Това правило следва да бъде коригирано с правилото на чл. 210, ал. 2, овластяващо лицата, спрямо които първоинстанционното решение има сила, с правото да го обжалват, когато то е неблагоприятно за тях, макар и да не са участвали в делото. Или след това стеснително тълкуване правилото на чл. 215, т. 1 следва да бъде разбрано така: касационната жалба се оставя без разглеждане, а евентуално образуваното въз основа на нея касационно производство се прекратява, ако тя е подадена от лице или организация, които не са участвали в съдебното производство и не са лица по чл. 210, ал. 2.
    Редовно и валидно упражненото право на касационно оспорване поражда задължение за сезирания касационен съд да образува, да проведе и да приключи касационно съдебно производство за проверка на първоинстанционното решение.
    Разглеждане на делото.
    Делото се разглежда от тричленен състав на Върховния административен съд, когато решението е постановено от административен съд, и от петчленен състав, когато решението е постановено от тричленен състав на Върховния административен съд – чл. 217, ал. 1 АПК. Участието на прокурор е задължително – чл. 217, ал. 2.
    Върховният административен съд обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението. Така чл. 218, ал. 1 се придържа към принципите на формалната истина и състезателното начало. Но веднага с ал. 2 законодателят е допуснал съществена корекция, съобразявайки, че предмет на касационното съдебно производство все пак е законосъобразността на съдебното решение като държавен правосъден акт (публичен юридически акт). За валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно, повелително гласи ал. 2 на чл. 218.  За останалите касационни основания по чл. 209, т. 3 – съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост – ВАС следи само, ако те са посочени в касационната жалба или протеста, т.е. ако са направени оплаквания за такива пороци на съдебното решение, които, при основателност на оплакването, биха обусловили наличието на тези касационни основания. Сега пред ВАС стои задачата със своята практика да отговори на въпроса нарушаването на основни принципи на административното правосъдие, и на първо място на принципите за служебното начало (чл. 9 АПК) и за установяване на истината (чл. 121, ал. 2 Конст.), нарушение на материален закон ли е или нарушение на съществени съдопроизводствени правила. В първия случай той е длъжен служебно да следи за спазването на тези принципи от първата съдебна инстанция, а във втория – само при инвокиран довод с касационната жалба или протест.
    Въпросът за спазването на посочените принципи от първата съдебна инстанция е съществен и с оглед на новите за българското административно правосъдие правила по чл. 219 и чл. 220 АПК, които сочат, че касационното производство по АПК е предвидено като редовен, инстанционен способ за контрол на първоинстанционните решения за тяхната законосъобразност, но не и за съответствието на фактическите установявания на първата инстанция с обективната истина. Този характер на касационното производство не е нов по отношение на административните дела, образувани по оспорване на административни актове. Но той винаги е бил или извънреден и извънинстанционен способ за контрол на вече влезли в сила и станали окончателни съдебни решения, или е бил трета и последна фаза на едно съдопроизводство, чиито две предходни фази са по същество. Непозната е за българското съдопроизводство фигурата “касационна инстанция в чист вид след само една-единствена инстанция по същество”.
    Създаден със Закона за административното правосъдие от 1912 г. Върховният административен съд на Царство България, до неговото закриване през 1947 г., винаги е бил както първа, така и касационна инстанция. Така чл. 13 от Закона за административното правосъдие възлага на ВАС да се произнася:
1) като първа и последна инстанция по жалбите за отмяна на незаконни административни актове и въобще във всички случаи, когато законът не определя друга подсъдност;
2) като апелативна инстанция по жалбите против решенията на специалните административни юрисдикции, когато със закон изрично се допуща обжалване по същество пред върховния административен съд, и
3) като касационна инстанция - по касационни жалби против окончателните по същество решения на разните административни юрисдикции.
А според чл. 29 от приетата през 1934 г. Наредба-закон за административното правосъдие на Върховния административен съд са подсъдни:
1) всички жалби за отмяна на административни актове на публичните власти, когато законите не определят друга подсъдност;
2) касационните жалби против окончателните по същество решения на разните административни юрисдикции и
3) касационни жалби против окончателни решения на обикновените съдилища, когато особени закони предвиждат обжалване пред Върховния административен съд.
И Законът за административното правосъдие, и Наредбата-закон за административното правосъдие, регламентират касационното производство пред ВАС като съдебно производство за проверка на законосъобразността на юрисдикционни актове, които са станали окончателни.
Така и чл. 705 от Закона за гражданското съдопроизводство от 1892 г., действал по времето на Закона за административното правосъдие, е разпореждал, че “молба за отмяна на решенията може да бъде три рода”:
1) молба за касация на решенията;
2) молба за преглед на решенията, и
3) молба от неучаствуващите в делото лица.
Основанията за подаване на касационна жалба са изброени в чл. 706. И двата текста – чл. 705 и чл. 706 – се намират в глава ІІ на Закона за гражданското съдопроизводство, която е била наименована “За отмяна на окончателните решения и определения”. Следователно в Царство България, до крупните политически и правни промени след 1947 г., касационното производство както по административни, така и по граждански дела, е било уредено като извънреден способ за контрол върху едно вече станало окончателно и влязло в сила съдебно или на административна юрисдикция решение. Независимо от това, обаче, двете касационни производства – това пред ВАС и това пред ВКС – са били регламентирани чрез различни процесуални принципи и правила. Така например, ВКС е пристъпвал към постановяване на касационно решение “подир доклада на делото и след изслушване обясненията на явившите се страни и заключението на прокурора”, и се е произнасял само по заявените в касационната жалба оплаквания (чл. 718, ал. 1 и ал. 2 ЗГС), освен когато “решението на апелативния съд е издадено по дело, което не е подсъдно на гражданските съдилища, а на друго правителствено учреждение” – в този случай ВКС “унищожава цялото производство, макар и да няма касационно оплакване за това от страните”. В това производство не е могло и дума да става ВКС да събира, било по искане на страните, било по своя инициатива, някакви нови доказателства, та дори и писмени. Ако отмени (касира) обжалваното съдебно решение, ВКС винаги е връщал делото за ново разглеждане чл. 721 ЗГС) и никога не е решавал правния спор по същество.  В същото време правилата на касационното производство пред ВАС са изисквали “в касационните жалби да бъдат означени ясно и обстоятелствено поводите за касация”, но ВАС “в своето решение не е длъжен да има пред вид само посочените закононарушения” (чл. 42 ЗАП). Освен това, “когато Върховният административен съд уважи жалбата и отмени решението, той решава делото и по същество, ако намира, че то е в положение да бъде решено”. Същите правила, но в по-разширен вид, се съдържат и в глава ІІ “Касационно производство” на Наредбата-закон за административното правосъдие.
При действието на Закона за административното производство от 1970 г. и при сега все още действащия Закон за административното производство от 1979 г. не е имало касационно производство, нито пък познатото на ГПК от 1951 г. контролно-отменително инстанционно обжалване. Единствено допустими са били жалбите срещу индивидуални административни актове. Те са били разглеждани от окръжните съдилища, чиито решения са били окончателни, т.е. не подлежащи на обжалване. Срещу тях е можело само да бъдат подавани молби за преглед по реда на надзора, като извънреден извънинституционален способ за контрол на съдебни решения.
Касационното обжалване в административното правосъдие бе възстановено въз основа на Конституцията от 1991 г., но едва със Закона за Върховния административен съд от 1997 г. и реформата в ГПК от същата 1997 г. Според правилата на този закон (чл. 38, чл. 39 и чл. 40) в касационното производство се допускат само писмени доказателства, а Върховният административен съд се произнася по посочените в жалбата касационни основания, но, ако отмени първоинстанционното решение, може да реши делото по същество, освен когато отменя това решение поради съществени нарушения на процесуални правила. Трябва да си припомним, обаче, че до АПК административното правосъдие обхващаше само съдебните производства по оспорване на административни актове. Затова и касационното производство по ЗВАС бе уредено с оглед на това съдържание на административното правосъдие. Все пак този закон отчита обстоятелството, че по административни дела производството е двуинстанционно, поради което допуска писмени доказателства в касационното производство като своеобразен коректив на липсата на въззивно (т.е. на второ по фактите) съдебно производство.
Такъв коректив в АПК няма, макар че и в него производството по административни дела е двуинстанционно (изрично – чл. 131). А чл. 220 дори е със заглавие “Забрана за фактически установявания” и гласи: “Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение”. Правило, типично за чистото контролно-отменително касационно производство, но касационно производство, което се развива след две други съдебни производства по същество (по фактите), и двете имащи за непосредствена цел разглеждането и решаването на материалноправния спор, поради което второто (въззивното производство) образно е наречено в правната литература “втора по ред първа инстанция”  или “втора първа инстанция” . Според проф. Живко Сталев “въведеното у нас с реформата на ГПК през 1997 г. въззивно обжалване спада към пълното въззивно обжалване”, при което обжалващият “може да изтъква пред въззивния съд нови факти и доказателства, които е пропуснал да представи пред първата инстанция, т.е. да поправя чрез въззивното обжалване собствените си грешки, допуснати при първоинстанционното разглеждане на делото”.  При такава процесуална възможност за поправяне на допуснатите пред първата инстанция грешки в доказването на релевантните за спора факти, касационното производство може да бъде възприето като производство, чиято единствена цел е да провери дали въззивното решение не страда от пороци. При две инстанции по фактите, можем да приемем, че “касационният съд не проверява и не преценява фактите по делото”, защото “той е обвързан относно фактическата страна с това, което е приел въззивният съд”.
Забраната за фактически установявания по чл. 220 АПК при съдебните производства по оспорване на административни актове не би могла да има негативни последици, защото при тях има две инстанции по фактите – административният орган в производството по издаване на административния акт е длъжен да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая (чл. 35) и да събере служебно, да провери и да прецени доказателствата за тях (чл. 36, ал. 1 и ал. 3); първоинстанционният съд, макар само по искане на страните, също събира доказателства за релевантните факти; така че касационният съд в тези производства наистина не е необходимо да прави фактически установявания. Това е имал предвид българският законодател при регламентирането на касационното производство в Закона за административното правосъдие и Наредбата-закон за административното правосъдие, още повече че в тези закони то е било уредено и като извънреден способ за контрол над влезли в сила и станали окончателни съдебни решения и решения на административни юрисдикции. Но АПК за първи път в историята на българското административно правосъдие въвежда в него и искови производства, които пренесе от ГПК. При тези производства няма предходна фаза пред административен орган, който служебно да събира доказателства за релевантните факти, а първата съдебна инстанция е единственият съд по същество (съд по фактите). Няма въззивно производство, в което да се отстранят волно или неволно допуснатите грешки в доказването пред първата инстанция. Следователно, страните в исковите производства по АПК са поставени в значително по-неблагоприятно положение откъм процесуални възможности от страните в исковите производства по ГПК, а това е очевидно несправедливо. Затова е необходимо в кратък срок от време да направи изменение в правилата на чл. 220, като се въведе коректив на липсата на въззивна инстанция по исковите производства, т.е. на втори съд по същество (съд по фактите). Според мен би било достатъчно законодателят да измени чл. 219 така:
“Чл. 219. (1) В касационното производство се допускат само писмени доказателства (бел. А.Е. – това е текстът на сега действащия чл. 38 ЗВАС).
(2) Пред касационната инстанция в производството по оспорване на административен акт се допускат писмени доказателства само за установяване на касационните основания.”
Тази редакция на чл. 219 ще бъде в унисон и с правилото на чл. 222, ал. 2, т. 2, според което касационната инстанция връща делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, когато трябва да се установят факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно. Щом се връща делото за ново разглеждане това означава, че първоинстанционното съдебно решение по него е било отменено като неправилно, а щом трябва да се установяват факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, това означава, че фактите са по съществото на материалния спор, а не по касационните основания – касационното основание е вече констатирано и реализирано. Тогава как са били събрани писмени доказателства в касационното производство, щом като те са за обстоятелства, несвързани с касационните основания? Очевидно е, че сега правилата на чл. 219, ал. 2 и на чл. 222, ал. 2, т. 2 не само не са в синхрон, но и взаимно си противоречат. До законодателното отстраняване на това противоречие то следва да бъде преодоляно в съдебната практика на ВАС чрез приоритетно прилагане на чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК.
В касационното производство по АПК все пак са допустими доказателства, но само писмени. Тези доказателства, обаче, са допустими когато с тях се цели да бъдат установени инвокираните с жалбата касационни основания (чл. 219, ал. 1). Следователно, предметът на доказването в касационното производство е различен от този в първоинстанционното производство, така, както предметът на касационната проверка (чл. 218) е различен от предмета на съдебната проверка в първата инстанция (при оспорването на адм. актове – чл. 168; при исковите производства липсва изрична разпоредба, но се приема, че при тях това е спорното субективно материално право и този предмет определя и предмета на доказването в тези производства). Предметът на доказване в касационното производство са конкретните пороци на първоинстанционното съдебно решение, инвокирани с касационната жалба или протест. С други думи, предметът на доказване в касационното производство е липсата на такъв елемент от фактическия състав на съдебното решение, в резултат на която проявената властническа воля е опорочена – липсва правораздавателна власт, липсва редовно или валидно сезиране (правото на оспорване или правото на иск не са редовно или валидно упражнени), липсва конституционно дължимото съответствие на решението с истината (дали формалната или обективната – отговорът ще бъде даден от ВАС).
Върховният административен съд се произнася с решение в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото – чл. 221, ал. 1. Срокът е инструктивен – пропускането му не се отразява на валидността и допустимостта на касационното решение.
Правомощията на ВАС като касационна инстанция са регламентирани в чл. 221, ал. 2-6. Ако не установи наличието на порок, който да обуславя касационно основание по чл. 209, ВАС оставя първоинстанционното решение в сила. Ако установи наличието на порок, правомощията на ВАС са различни, в зависимост от това кое касационно основание обуславя този порок.
Когато решението е нищожно, ВАС обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение – чл. 221, ал. 5. Основният критерий е наличието или липсата на правораздавателна власт по съответния правен спор. При липса на такава – делото подлежи на прекратяване, което означава, че се обезсилват всички извършени до този момент процесуални действия от съда и страните, и се счита, че съдебно производство не е било провеждано. При наличие на правораздавателна власт, след като обяви нищожността на първоинстанционното решение и дефинира порока, обусловил тази нищожност, ВАС връща делото за постановяване на ново решение (вече от законен съдебен състав, или за съобразяване с основите на правовия ред, или за постановяване на разбираемо и изпълнимо решение, и т.н.).
Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд го обезсилва в оспорваната част, като:
а) прекратява делото (при липса на валидно право на оспорване или право на иск – виж напр. чл. 159 АПК; чл. 25 ГПК),
б) връща делото за ново разглеждане (напр. за отстраняване на нередовността на оспорването, протеста или на иска) или
в) препраща делото на компетентния съд (когато порокът, обусловил недопустимостта на обезсиленото решение е липса на подсъдност) или
г) препраща делото на компетентния орган (когато порокът е липса на подведомственост, но тази липса не изключва правораздавателната власт на административния съд; изключена ли е правораздавателната власт на административния съд въобще – първоинстанционното съдебно решение ще е нищожно, поради което ВАС следва да обяви тази нищожност и да прекрати делото).
Интересно е разрешението, възприето от законодателя при недопустимите съдебни решения, което очевидно е различно от това при нищожните. Когато решението е нищожно, ВАС обявява нищожността му изцяло, гласи ал. 5 на чл. 221. Когато решението е недопустимо, ВАС го обезсилва в оспорваната част, гласи ал. 3 на чл. 221. Тук възниква въпросът, ако решението е недопустимо и в неоспорваната част, ВАС има ли правото (властта) да го обезсили и в тази му част. При позитивен отговор на този въпрос възниква друг – ако признаем право на касационната инстанция да обезсили недопустимото първоинстанционно решение и в неговата неоспорена с касационната жалба или с протеста част, това няма ли да бъде недопустимо нарушаване на диспозитивното начало.  И обратно – негативният отговор означава ли суспендиране на служебното начало, прогласено с чл. 218, ал. 2 АПК или е само неговото ограничаване в рамките на предмета, заявен с касационната жалба или протеста. Негативният отговор, освен това, няма ли да бъде нарушение на правилото, че недопустимото съдебно решение съществено засяга законността, поради което за този порок касационният съд трябва да следи служебно. Досегашната съдебна практика по касационни дела на ВАС е в посока на засилено служебно начало, но дали това не се дължи на правилото на чл. 38 ЗВАС, което допуска писмени доказателства в касационното производство, които се отнасят и по съществото на материалния спор. Ще възприеме ли ВАС опитите за придаване на нова правна философия на съдебните производства по административни дела или ще отстоява приоритета на законността, обусловен от обстоятелството, че всички административноправни спорове по АПК са резултат от публичноправната дейност по държавното управление, а не са резултат на частноправни отношения между физически и юридически лица. Несъмнено общността на практикуващите в сферата на административния процес юристи ще очаква с интерес отговорите, които съдебната практика на ВАС ще даде на всичките тези въпроси.
В две хипотези ВАС ще обезсили първоинстанционното решение, макар че то по начало е било допустимо:
Първата е визираната в чл. 221, ал. 4 - когато административният орган със съгласието на останалите ответници (а това са лицата, за които оспореният административен акт, респ. отказът да се издаде такъв акт, е благоприятстващ) оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото.
 Втората - когато пред ВАС (като касационна инстанция) е сключено споразумение, той го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото (чл. 221, ал. 6).
В коментара на АПК на издателство “Сиела” е изразено становище, че “систематичното място на ал. 4 и ал. 6 е съответно в чл. 156 (при оттеглянето на оспорения административен акт) и в чл. 178 (при съдебното споразумение)”, защото “те важат само за производството по оспорване на административни актове и са неотносими към защитата срещу порочните първоинстанционни решения”.   Това становище, с оглед на цитираните под линия текстове от проекта на АПК, очевидно има за модел разрешението по чл. 119, ал. 2 ГПК, но не може да бъде споделено. Правото на административния орган да оттегли оспорения административен акт във всяко положение на делото (т.е. и в касационното производство) е прогласено с нормата на чл. 156, ал. 1, но въпросът какъв акт постановява касационният съд и с какво съдържание, когато това оттегляне е предприето в касационното производство, е въпрос, който и систематически, и логически стои в единство с правилата, регламентиращи касационното производство. Същото се отнася и за съдебното споразумение – според чл. 178, ал. 1 споразумение може да се сключи във всяко положение на делото, т.е. и пред касационната инстанция. С тази норма законодателят е прогласил правото на споразумение. Повторното прогласяване на това право в главата за касационното производство би било излишно повторение. Но регламентът на въпроса, какъв акт постановява в този случай касационният съд и с какво съдържание, има своето логическо и систематичесто място точно при правилата за касационното производство.
Когато първоинстанционното съдебно решение е неправилно, ВАС го отменя в оспорваната част (чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро) и решава делото по същество (чл. 222, ал. 1 АПК). Тъй като неправилното съдебно решение е валидно и допустимо, то не може да бъде отменено в необжалваната част. Тук несъмнено диспозитивното начало ще има приоритет и касационната инстанция ще проверява първоинстанционното решение само в рамките на оспорването с касационната жалба.
В два случая касационният съд не решава делото по същество, а като отмени първоинстанционното решение в оспорваната част, връща делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд – когато отменителното (касационното) основание е съществено нарушение на съдопроизводствените правила и когато трябва да се установят факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно (противоречието на това правило с правилото на чл. 219, ал. 2 бе подчертано по-горе при предложението за изменение на целия чл. 219, поне по отношение на исковите производства по АПК).
В АПК не е разрешен и въпросът дали указанията на касационната инстанция по тълкуването и прилагането на закона са задължителни при новото разглеждане на делото в първата съдебна инстанция. Липсата на законодателно разрешение на този въпрос е предпоставка за бъдещи спорове и за противоречива съдебна практика. Същият въпрос бе сериозно дискутиран в теорията на гражданския процес, което доведе в 1999 г. до намесата на законодателя – в чл. 218з, ал. 1 ГПК бе добавено второ изречение със следното съдържание: “Указанията на Върховния касационен съд по тълкуването и прилагането на закона са задължителни за съда, на който е върнато делото”. Правилата на касационното производство по АПК са предмет на глава дванадесета от дял ІІІ, а според чл. 144 АПК за неуредените в този дял въпроси се прилага ГПК. Следователно по силата на чл. 218з, ал. 1, изр. 2-ро ГПК във връзка с чл. 144 АПК указанията на касационната инстанция по тълкуването и прилагането на закона са задължителни за съда, на който е върнато административното дело. Остава само ВАС да възприеме разширителното тълкуване на тази норма, според което задължителни са не само указанията по тълкуването и прилагането на материалния закон, но и тези по прилагането на процесуалния закон и преди всичко на принципите за служебното начало и за съответствие на решението с обективната (т.е. с извънпроцесуалната, а не с формалната) истина.
КОНСТИТУИРАНЕ НА СТРАНИТЕ

    За да придобият процесуалното качество на страни по административното дело, лицата, между които се развива спорът за законосъобразността на определен административен акт, трябва да бъдат конституирани като такива. При действието на Закона за административното производство се приемаше, че “жалбоподателят се конституира като страна с факта на подаване на жалбата” , а “съдът служебно е задължен да провери активната легитимация на жалбоподателя и да конституира в процеса всички лица, заинтересовани от изхода на спора” . Правилата бяха лаконични – според чл. 41, ал. 2 ЗАП при разглеждането на жалбите и протестите се призовават органът, който е издал обжалвания акт, жалбоподателят и другите заинтересовани граждани и организации, участващи в административното производство, а в правната теория се приемаше, че “призоваването на лицата е формален израз на тяхното положение на страни по делото” , т.е. че конституирането на страните по делото се осъществява чрез тяхното призоваване в това им качество за насроченото съдебно заседание. Това правило бе разширено с нормата на чл. 21 ЗВАС, която бе един неуспешен на практика опит да се вмени в задължение на жалбоподателя да сочи в жалбата си заинтересованите от изхода на делото лица. Според чл. 21, ал. 1 и ал. 2 ЗВАС когато от изхода на делото са заинтересовани и други органи и лица, непосочени в жалбата или в протеста, съдът им изпраща съобщение за образуване на делото, а те могат да встъпят в съдебното производство в 14-дневен срок от това съобщение. Съдебната практика приемаше, че срокът не е преклузивен, поради което неговото пропускане не бе фатално. Фатална бе обаче липсата на заявление, че лицето, получило съобщение по чл. 21, ал. 1 ЗВАС иска да встъпи в съдебното производство като заинтересована страна. Защото ако обжалваният административен акт е благоприятстващ за това лице и той бъде отменен от съда, то нямаше правна възможност да атакува съдебното решение нито чрез касационна жалба, нито по реда на отмяната след неговото влизане в сила – тези способи за защита срещу неправилно съдебно решение бяха признати само на лицата, участвали в съдебното производство като страни по делото.  От друга страна нито ЗАП, нито ЗВАС съдържаше задължение за подателя на жалбата или протеста да посочи лицата, които са заинтересувани от изхода на делото. Затова съдебната практика приемаше, че като заинтересовани страни следва да бъдат служебно конституирани и призовани за съдебното заседание всички останали лица, освен жалбоподателя, които са участвали в производството пред административния орган (чл. 41, ал. 2 ЗАП). А щом като се касае за участници в производството пред административния орган, той е длъжен да документира в преписката данните за тях, включително и промените в тези данни. Затова задължението за посочване на заинтересованите лица тежи върху административния орган.  Неизпълнението на това задължение обаче не бе санкционирано с негативни за административния орган правни последици.
    АПК установява на нормативно ниво правилото, че съдът служебно конституира страните по делото (чл. 154, ал. 1), но за съжаление спира до тук. Служебното конституиране на страните по едно административно дело е процесуално действие на съда, чиято цел е да подготви разглеждането на делото в съдебно заседание. АПК не казва с какъв съдебен акт се извършва конституирането на страните. По силата на препращаща норма на чл. 144 следва да се възприеме разрешението по ГПК – съдът постановява определение, когато се произнася по въпроси, с които не се решава спорът по същество (чл. 195, ал. 1 ГПК). Това правило следва да се прилага и когато съдът е в състав от един съдия (чл. 164 АПК). Но то означава, че съдията – докладчик не е овластен да конституира страните с разпореждането по чл. 163, ал. 1 за изпращане на преписи от жалбата или протеста.
    А. Конституиране на страните в съдебното производство по оспорване на индивидуален административен акт.
    За да изпълни успешно задължението си за служебно конституиране на страните, съдът трябва да разполага с данни за тях. Данните за оспорващия се съдържат в подадената от него жалба (арг. чл. 150, ал. 1, т. 2, 3 и 4 АПК). Данните за административния орган, издал оспорения акт, се съдържат в този акт (арг. чл. 59, ал. 2, т. 1 АПК). Остават данните за заинтересованите страни. Този проблем сега АПК се опитва да разреши чрез въведеното с чл. 152, ал. 2 задължение за административния орган да приложи към преписката, която изпраща в съда, списък на страните в осъщественото пред него производство с посочване на адресите, на които те последно са били призовани. Ако някои от страните са с неизвестни адреси, органът ги включва в списъка като посочва само имената им, респ. наименованията, и представя доказателства, че им е съобщил издадения от него акт по реда на чл. 61, ал. 3 АПК.
Задължението е за изготвяне на списък на страните в производството по издаване на административния акт, а не за списък на лицата, които са участвали в административното производство. Следователно, административният орган е длъжен да включи в списъка по чл. 152, ал. 3 всички страни в развилото се пред него производство, дори и тези които не са участвали в това производство. Когато административният орган не е изпълнил това си задължение, съдът определя срок за изпълнението му – чл. 154, ал. 2. Едновременно с това той може да наложи на длъжностното лице, което изпълнява функцията на неизправния административен орган, административно наказание по чл. 305 АПК. В теорията се поддържа становище, че това разрешение е силово, но не и ефективно.  Това становище е интересно, но не може да бъде споделено.
    При административните дела, образувани по оспорване на административни актове, основните страни са оспорващият и органът, издал оспорения административен акт. Те неизменно присъстват във всички административни дела от посочената категория. Съществуват обаче и немалък брой дела, при които оспореният административен акт, респ. оспореният отказ да бъде издаден административен акт, е благоприятстващ за други лица, различни от оспорващия. Ако оспорването бъде отхвърлено, създадените от акта благоприятни за тези лица правни последици, няма да бъдат накърнени. Но ако оспореният акт бъде отменен, всички породени от него правни последици ще отпаднат, независимо дали са благоприятстващи или негативни. Именно отпадането на негативните за него последици на акта цели оспорващия и затова той има интерес от отмяната на оспорения акт. Обратно, лицата, за които оспореният акт е благоприятстващ, имат интерес той да не бъде отменяван, за да не отпаднат възникналите от този акт благоприятни за тях правни последици. Затова тези лица биха били засегнати по смисъла на чл. 15, ал. 1 АПК от едно съдебно решение, отменящо благоприятстващия ги административен акт, съответно отказ да бъде издаден такъв акт. Това ги прави заинтересовани лица и те трябва да бъдат задължително конституирани като страни (пак заинтересовани) в съдебния процес. Ако не бъдат конституирани като такива, постановеното съдебно решение, с което се отменя оспорения, благоприятстващ за тях административен акт, ще бъде порочно като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и ще подлежи на отмяна при касационно оспорване или в производство по раздел ІІ на глава ХІV, ако междувременно е влязло в сила. Но оспорващият има интерес позитивното за него съдебно решение, с което се отменя оспорения административен акт, да не бъде порочно. А в правото съществува едно старо правило, приложимо както в материалноправните отношения, така и в процесуалните – комуто ползите, нему и тежестите. От това правило се е ръководил българският законодател през 1912 г., когато с нормата на чл. 24, ал. 1 от Закона за административното правосъдие е възложил в тежест на оспорващия (тогава наричан “тъжител”) да определи и посочи заинтересованите лица.  Не съществува правило, което да обуславя възлагането в тежест на известните по делото заинтересовани лица да установят и посочат евентуално съществуващите други заинтересовани лица. Посоченото правило – комуто ползите, нему и тежестите – за тези лица може да се приложи в производството по издаването на административния акт, респ. на отказа да бъде издаден административен акт, който за тях е благоприятстващ. Но в съдебното производство по оспорването на този административен акт, респ. отказ, нещата са променени поради обстоятелството, че се цели вече издаването на друг по своя правен характер акт – съдебното решение – и единствено оспорващият има интерес, ако това решение е позитивно за него, то да бъде валидно, допустимо и правилно.
    Обсъжданото становище вероятно се гради на обстоятелството, че ако един административен акт е издаден без да е било съобщено за образуваното производство за неговото издаване на всички заинтересовани лица, той ще бъде порочен като издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 26, чл. 34 и чл. 35 АПК. Това е така обаче само по отношение на лицата, които са засегнати от акта по смисъла на чл. 120, ал. 2 Конст. – чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от този акт, или за които той създава задължения и други тежести. Лицата, за които актът е благоприятстващ, няма да бъдат засегнати в посочения смисъл и затова те нямат процесуалното право да го оспорят (чл. 147, ал. 1 АПК). Тогава по силата на какво правило те следва да бъдат повторно “наказани” чрез обезсилването на благоприятстващия ги административен акт, какъвто резултат обективно ще бъде постигнат, ако се възприеме обсъжданото становище.
    И още един аргумент срещу това неприемливо, според мен, становище.
    Задължението на административния орган, установено с чл. 152, ал. 3 АПК, е да “приложи списък на страните в производството по издаване на административния акт”. А отговор на въпроса кои са страните в производството по издаване на административния акт дават правилата по чл. 26, ал. 1, изр. 1-во и чл. 27, ал. 1 АПК, според които за започването на това производство се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации, които с получаване на съобщението стават страни в производството по издаване на индивидуалния административен акт. Следователно, задължението на административния орган, установено с чл. 152, ал. 3 АПК, е да приложи списък на известните заинтересовани лица, които при условията на чл. 26 и чл. 27, ал. 1 са придобили качеството на страни в производството по издаване на административния акт. Изразът “известните заинтересовани граждани и организации” (чл. 26, ал. 1, изр. 1-во) означава тези граждани и организации, за които административният орган има данни или предполага, че биха били засегнати от административния акт или за които той би породил права или задължения по смисъла на чл. 15, ал. 1. Несъмнено е, струва ми се, че изготвянето на списък с тези лица не би представлявал никаква фактическа трудност за административния орган и евентуалното му нежелание да изпълни задължението си по чл. 152, ал. 3 АПК ще бъде едно недопустимо процесуално бездействие, обусловено от чужди на АПК обстоятелства. Затова административният орган трябва да бъде мотивиран към акуратност. На този етап единственият начин за такова мотивиране законодателят е приел, че е административнонаказателната отговорност. Дали това негово решение ще бъде ефикасно, ще покаже бъдещата съдебна практика. Но във всички случаи отказът на законодателя да “наказва” лицата, за които оспореният административен акт е благоприятстващ, когато административният орган не изпълни задължението си по чл. 152, ал. 3 АПК, следва да бъде приветстван.
    Б. Конституиране на страните в съдебните производства по оспорване на общи и нормативни административни актове.
    Впрочем въпросът в чия тежест е задължението да посочи на съда заинтересованите лица, които да бъдат конституирани и призовани като страни по делото, подлежи на дискусия само в производството по оспорване на индивидуални административни актове, респ. на откази да бъдат издадени такива актове и то само по отношение на тези индивидуални административни актове, респ. откази, които пораждат благоприятни правни последици за граждани и/или организации. А макар да съставляват значителен дял от съдебните производства по оспорване на индивидуални административни актове, актовете, които пораждат благоприятни правни последици за граждани и/или организации, не са преобладаващата част.
    Посоченият въпрос не стои за разрешаване при съдебните производства, образувани по оспорване на общи или нормативни административни актове. И в тях основни страни са оспорващият и административният орган, издал оспорения акт – чл. 182, ал. 1 и чл. 189, ал. 1 АПК. По друг начин обаче е разрешен проблемът със заинтересованите лица (страни).
    По дефиниция и общият административен акт, и нормативният административен акт засягат (в двата аспекта – позитивно и негативно) неопределен брой лица, който при общият акт е ограничен, защото засегнатите от него лица могат да бъдат определени по някакъв признак , а при нормативният акт е неограничен – чл. 65 и чл. 75, ал. 1 АПК. Неопределения брой на засегнатите лица е предпоставка за потенциалната възможност срещу общ или срещу нормативен административен акт да бъдат подадени независимо една от друга няколко жалби от различни лица и в резултат на това да бъдат образувани няколко съдебни дела с произтичащия от това негативизъм. Затова с правилата на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 и на чл. 188 законодателят е въвел задължение за съда в едномесечен срок да съобщи чрез обявление в “Държавен вестник” първото направено пред него оспорване на съответния общ или нормативен акт за да стане то ноторно. В обявлението се посочва оспорения административен акт, респ. оспорената негова част, а така също се посочва и номера на образуваното дело. Копие от обявлението се поставя на мястото, определено за поставяне на съобщения в съответния съд и се публикува в Интернет страницата на Върховния административен съд.  Едномесечният срок за изпълнение на това задължение е инструктивен, но неспазването му може да доведе до отпадане на санкцията по чл. 182, ал. 2, изр. 2-ро и така да причини поредица от отлагания на образуваното дело.
    След като оспорването и образуваното по него административно дело станат известни, всеки който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването или да встъпи като страна наред с административния орган до началото на устните състезания във всяко положение на делото, т.е. не само пред първата съдебна инстанция, но и пред касационната инстанция, ако срещу решението на първата е била подадена касационна жалба – чл. 182, ал. 3 и чл. 189, ал. 2 АПК. Единственото ограничение, въведено от законодателя, е отричането на възможността тези лица да искат повтаряне на извършени процесуални действия. Препис от молбата за присъединяване или за встъпване се предоставя на насрещните страни за да изразят становище по нея. По нея съдът се произнася с определение. Но молбите са два вида: а) за присъединяване към оспорването и б) за встъпване като страна наред с административния орган. Първият вид – молбата за присъединяване към оспорването – всъщност представлява самостоятелно оспорване в случаите, когато подалото я лице не е пропуснало срока по чл. 179 АПК за самостоятелно оспорване на общия административен акт и е винаги самостоятелно оспорване на нормативния административен акт, защото подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето (чл. 187, ал. 1 АПК). А щом представлява самостоятелно оспорване, съдът, пред който е подадена молбата за присъединяване, трябва да обсъди допустимостта на това самостоятелно оспорване и ако са налице изискуемия от чл. 182, ал. 3 и чл. 189, ал. 2 АПК правен интерес и останалите предпоставки за допустимост на оспорването, с определение да конституира подателя като страна по делото, наред с оспорващия. Интерес представлява обаче въпросът ще бъде ли допуснато до участие в съдебното производство по оспорване на общ административен акт лице, което има правен интерес да се присъедини към направеното оспорване, но е подало молбата си за присъединяване след като вече е изтекъл по отношение на него срокът по чл. 179 АПК за самостоятелно оспорване на общия административен акт. В АПК отговор на този въпрос не се съдържа, защото единственото ограничение във времето за подаване на молба за присъединяване е това да е направено преди началото на устните състезания във всяко положение на делото. Но съдебната практика несъмнено ще трябва да отговори на този въпрос, защото той има голямо практическо значение – при позитивен отговор лицето, което е имало право самостоятелно да оспори общия административен акт, но това негово право е погасено, защото то е пропуснало законоустановения срок да го упражни, чрез присъединяването си към оспорването на практика ще получи процесуална възможност да влияе върху съдебното решение. А такъв резултат едва ли е в унисон с правилата по чл. 4, ал. 3 и чл. 8, ал. 1 АПК.
    Редакцията на ал. 4 от чл. 182 на пръв поглед създава впечатление, че на обжалване подлежи само определението, с което не се допуска заявеното встъпване като страна наред с административния орган, а определението, с което не се допуска присъединяване към оспорването, не подлежи на обжалване. Това впечатление обаче е погрешно. И това определение подлежи на обжалване, но на основание чл. 160, ал. 1 АПК, по силата на препращането от чл. 184 и чл. 196, защото присъединяването към оспорването на общ или нормативен административен акт по своята същност е, както се каза по-горе, самостоятелно оспорване на съответния акт.