Право

ОСНОВАНИЯ ЗА ОТМЯНА ИЛИ ОСНОВАНИЯ ЗА ОСПОРВАНЕ

Пак поради близостта на съдебния административен процес и гражданското съдопроизводство, респ. поради влиянието на разрешенията, дадени в ГПК, пороците, които водят до нищожност или унищожаемост на административните актове, наречени „основания за отмяна на административните актове” в чл. 12 ЗВАС, сега са наименовани „основания за оспорване” (чл. 146). Причината за промяната в наименованието според мен е стремежът за максимално доближаване (а може би и за уеднаквяване) на административното правосъдие и гражданския процес по ГПК. Но дали този стремеж е оправдан и дали не връща проблематиката на административното правосъдие в нейните изходни позиции ? Аргументи „за” и „против” това явление могат да се намерят в историята (в развитието) на административното правосъдие, вкл. и след неговото възстановяване, т.е. след неговото обособяване като самостоятелна съдебна дейност през 1970 г.  Същественото е, че изброените в чл. 146 АПК обстоятелства представляват нарушения на установените изисквания за редовност (за действителност или още за законосъобразност) на административните актове. В съдебната практика и в административноправната теория е прието нарушенията на изискванията за законосъобразност да се наричат „пороци на административния акт”. И тъй като порочният административен акт подлежи на отмяна, в чл. 12 ЗВАС те са наименовани „основания за отмяна на административните актове”. Но един порок (или едно нарушение на изискване за законност) дава повод на засегнатото от акта лице да оспори неговата законосъобразност и затова от гледна точка на неговото процесуално право на жалба този порок е основание да иска от съда отмяната на порочния акт, т.е. порокът на един административен акт е основание засегнатото лице да подаде жалба или с други думи - да оспори засягащия го порочен административен акт. Очевидно при наименоването на чл. 146 АПК нарушенията на изискванията за законосъобразност на административните актове са били оценявани от тази гледна точка, а не от гледна точка на правораздавателната власт на решаващия съд, за когото нарушенията на изискванията за законосъобразност са основания да отмени оспорения пред него акт. Съдебното производство за отмяна на незаконосъобразни административни актове е контролно – отменително. Това означава, че съдът има контролни функции спрямо актовете на административните органи и предоставена от закона власт да отмени незаконосъобразните от тях. Затова наименованието в чл. 146 АПК на възможните нарушения на изискванията за законност на административните актове, макар и диаметрално противоположно на тяхното наименование по чл. 12 ЗВАС, всъщност не води до някаква промяна в процесуалните правомощия на съда.
Опит за такава промяна обаче е опитът за ограничаване на служебното начало в съдебното производство по оспорване на административни актове.
Раздел шести
ОБЖАЛВАНЕ НА ДЕЙСТВИЯТА
НА ОРГАНА ПО ИЗПЪЛНЕНИЕТО

Исковата защита по чл. 292 – 293 АПК има за цел да установи липсата на изпълняемо задължение като материалноправна предпоставка на изпълнението. Спорът тук е материалноправен – дали съществува или не съществува изпълняемо задължение.
Защитата по чл. 294 – 298 АПК има за цел да осуети неблагоприятните последици на незаконните процесуални действия или бездействия на органа по изпълнението. Затова някои автори, макар и не съвсем прецизно, я наричат “процесуална защита”.
На обжалване подлежат постановленията, действията и бездействията на органите по изпълнението. Така чл. 294 очертава предмета на обжалване. Чрез израза “постановленията” законодателят е отграничил правните действия на органите по изпълнението от техните фактически действия, чрез които реално осъществяват изпълнението на дължимия резултат.
Легитимирани да обжалват са страните в производството по изпълнението, както и всяко трето лице, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати от това изпълнение (чл. 295). Правото на жалба е също субективно, публично, потестативно (преобразуващо) право, каквито са правото на оспорване на административните актове, правото на частна жалба и правото на касационно оспорване на първоинстанционните съдебни решения. Юридическият факт, който го поражда, е извършването на правно или фактическо действие от органа по изпълнението, което засяга съответните лица. За страните по изпълнението това засягане не е изрично посочено като предпоставка за допустимост на жалбата, но то се подразбира от самата същност на обжалването като средство за защита срещу порочни неблагоприятни (увреждащи) правни или фактически действия на държавен или овластен от държавата орган. За правото на жалба на третите лица изискването действието или бездействието да ги засяга е посочено изрично от законодателя
Органите по изпълнението са овластени да оказват принуда, т.е. те са носители на публична власт. Затова защитата срещу техните незаконни правни или фактически действия и бездействия е тяхното оспорване (обжалване) пред съда.  Жалбата е родово и функционално подсъдна на административните (регионални) съдилища. Местната подсъдност е на административния съд по мястото на изпълнението – чл. 296.
Жалбата се подава чрез органа по изпълнението до съответния административен съд. Срещу постановление на този орган правото на жалба може и следва да бъде упражнено в 7-дневен срок от неговото съобщаване.  Ако постановлението не е било съобщено на третото засегнато лице, срокът, в който това лице може да подаде жалба, е също 7-дневен, но започва да тече от момента, в който то е узнало за постановлението. Срещу фактическо действие на органа по изпълнението срокът за упражняване на правото на жалба е също седмодневен, но започва да тече от: а) неговото извършване – за страните по делото и третите лица, при условие, че са били известени за датата, часа и мястото на това извършване; б) от узнаване на действието – за третите лица, на които не е било направено съобщаване по б.”а”. Правото на жалба срещу бездействие (фактически отказ да извърши поискано от него действие) на органа по изпълнението може да бъде упражнено без ограничение във времето, но то възниква след изтичането на 7 дни от подаването на искането за извършване на съответното изпълнително действие – чл. 296, ал. 2 АПК.
Съдебното производство по тази жалба се провежда по реда на глава тринадесета (производство по частни жалби срещу определения и разпореждания), но това не означава, че тя е частна жалба. По своята същност жалбата срещу постановление, действие или бездействие на органа по изпълнението е оспорване на законността на предприетото или извършеното от този орган. Затова съдебното производство по чл. 297 АПК е спорно, правораздавателно производство, независимо дали жалбата се разглежда в открито или в закрито съдебно заседание. То е още контролно-отменително производство с въззивни елементи. Това съдебно производство приключва с решение, което не подлежи на обжалване – чл. 298, т.е. спорът за законосъобразността на извършеното от органа по изпълнението правно или фактическо действие, респ. на постановения от него отказ или на осъщественото бездействие, се разрешава по същество със сила на присъдено нещо.
Правомощията на съда са подробно изброени в чл. 298, ал. 1 и ал. 3 АПК.
За процесуална икономия законодателят е предоставил на съда правото (властта) сам да разреши въпроса, когато отмени обжалвано постановление на органа по изпълнението.А когато отмени фактическо действие на този орган, в зависимост от порока, обусловил отмяната, съдът или задължава органа да повтори това действие, но вече валидно, т.е. при стриктно изпълнение на законовите правила за неговото извършване, или го задължава да не го извършва, когато то е недопустимо от правния ред.
При незаконно бездействие съдът задължава органа по изпълнението да извърши исканото действие, защото то е дължимо (и затова бездействието е незаконно), като определя срок за това. Но все поради своето безсилие срещу бездействията на администрацията (за което вече стана реч в това изложение), законодателят е овластил съда, когато незаконосъобразното бездействие е на административен орган по изпълнението, да възложи останалите изпълнителни действия до приключване на изпълнението на съдебния изпълнител, в чийто съдебен район е местоизпълнението на задължението - чл. 298, ал. 3, изр. 1-во. Формата на глагола “възлага” в този текст е императивна, което означава, че пренасянето на изпълнението пред съдебния изпълнител е задължително, а не факултативно.
Според чл. 298, ал. 2 отмяната на обжалваното фактическо действие възстановява положението, съществувало преди извършването му. Това означава, че фактическото положение, съществувало преди извършването на отмененото действие, трябва да бъде възстановено.
Правилото по чл. 298, ал. 2 се отнася само за фактическо действие, но не и за правно действие (постановление) на органа по изпълнението. Отмени ли постановлението, съдът сам решава въпроса по жалбата – чл. 298, ал. 1. Следователно в резултат на отмяната на постановлението с обратна сила отпадат породените от него правни последици, но дали ще бъде възстановено състоянието, предшествало издаването на това постановление, е въпрос, който съдът ще реши със своето решение.

ГЛАВА ТРИНАДЕСЕТА
ОБЖАЛВАНЕ НА ОПРЕДЕЛЕНИЯТА И РАЗПОРЕЖДАНИЯТА

След като бъде сезиран с оспорване на административен акт, с искова молба, с касационна жалба или с молба за отмяна, съдът прави проверка дали правото на оспорване, респ. правото на жалба, правото на иск и т.н., съществува, принадлежи ли на лицето, от което съдът е сезиран и валидно ли е упражнено. За правото на оспорване тази проверка се прави като съдът търси отговори на въпросите по чл. 159 АПК – подлежи ли на съдебно оспорване административният акт, правосубектно лице ли е оспорващият и т.н. За правото на касационна жалба съдът търси отговори на въпросите по чл. 215 АПК, а по силата на препращащата норма на чл. 236 АПК той търси отговори на същите въпроси и когато е сезиран с частна жалба.
Проверката за редовността и допустимостта на сезирането е процесуално правомощие, с което изрично или имплицитно са овластени:
а) преди да бъде образувано съдебно дело – председателят на сезирания съд или съдията, на който той е делегирал това свое правомощие;
б) ако проверката се прави след като вече е образувано съдебното дело, правомощието е на съдебния състав, който се състои от един съдия (чл. 164 АПК), от трима съдии (чл. 165; чл. 217, ал. 1, предл. 1-во АПК) или от петима съдии (чл. 217, ал. 1, предл. 2-ро).
Председателят на съда и овластеният от него съдия при същия съд постановяват разпореждане, а съдебният състав, дори когато се състои от един съдия – определение.
Констатира ли, че съдът е редовно и валидно сезиран, председателят, негов заместник или председателят на отделението образуват административно дело, което се предава на съдия-докладчик (чл. 157, ал. 1 АПК). По това дело съдът е длъжен да проведе съдебно производство (чл. 127, ал. 1 АПК) и да постанови държавен правораздавателен акт за защита на нарушената законност. От образуването на административното дело, съдът поема и осъществява ръководството (администрирането) на съдебното производство. Тази своя функция съдът изпълнява също чрез определения, които в правната теория и в съдебната практика се наричат процесуални определения.
Всички определения на съда и разпорежданията на неговия председател или на овластения от последния съдия са все процесуални действия на съда, които според тяхната насоченост и правен ефект са два вида.
Първият вид са определенията и разпорежданията, които администрират развитието на съдебното производство (делото) до неговото финализиране с решение по същество (чл. 129, ал. 1, чл. 136, ал. 1, изр. 2-ро, чл. 137, ал. 6 и въобще призоваванията и съобщенията по делото, чл. 139, ал. 1, чл. 154, ал. 1, чл. 157 и мн.други).
Вторият вид са определенията и разпорежданията, които препятстват образуването или развитието на съдебното производство (административното дело). Това са разпорежданията, с които жалбата се оставя без разглеждане като нередовна (чл. 158, ал. 3, изр. 1-во; чл. 216 АПК) или недопустима (чл. 159, ал. 1, предл. 1-во; чл. 215 АПК) и определенията, с които се спира, прекратява или отказва възобновяването на съдебното производство (чл. 129, ал. 2, чл. 158, ал. 3, изр. 2-ро, чл. 159, ал. 1, предл. 2-ро, чл. 215 и чл. 216 АПК, а по силата на генералното препращане с нормата на чл. 144 АПК – чл. 100, чл. 182 – чл. 185 ГПК). Към тях трябва да бъдат отнесени и определенията, които препятстват участието на заинтересовани лица в производствата по оспорване на административни актове (чл. 153, ал. 3; чл. 178, ал. 5; чл. 182, ал. 4; чл. 189, ал.3 АПК) или на трети лица в административните искови производства (чл. 176, ал. 1 ГПК вр. с чл. 144 АПК), както и определенията и разпорежданията, които препятстват образуването и развитието на съдебно производство въобще, защото с тях се приема, че спорът, за чието разрешаване е сезиран съдът, е подведомствен на орган извън системата на съдилищата (чл. 130, ал. 4 АПК).
Процесуалните действия на съда имат предназначението да обезпечат законосъобразното развитие и приключване на съдебното производство, съответно да обезпечат и правилността на съдебното решение по съществото на спора. Затова самите те трябва да бъдат законни. Всяко процесуално действие на съда, което е извършено в нарушение на закона, е порочно и опорочава цялостното съдебно производство, а в редица случаи опорочава и завършека на това производство, поради което трябва да бъде отстранено.
Отстраняването на незаконното процесуално действие се осъществява или от съда, който го е извършил (чл. 195, ал. 2 ГПК вр. с чл. 144 АПК) или от по-горната съдебна инстанция чрез неговото обжалване.
Обжалването на незаконните определения и разпореждания е уредено (регламентирано) в глава тринадесета на АПК. И тук законодателят е прогласил като основно правилото по чл. 213 ГПК, че на обжалване с частна жалба подлежат определенията и разпорежданията, които преграждат по-нататъшното развитие на производството, както и изрично посочените в закона (чл. 229, ал. 1 АПК). Изрично посочени от кодекса, като подлежащи на обжалване с частна жалба, са тези определения и разпореждания, чиято законосъобразност не може да бъде проверена заедно със съдебното решение, защото не обуславят неговата правилност (респ. неговата валидност или допустимост). Това са:
а) разпореждането по чл. 126, ал. 2 ГПК във връзка с чл. 144 АПК на председателя на съдебния състав за поправка на съдебния протокол и разпорежданията, които се постановяват в особени производства или по самостоятелни въпроси, които не са във връзка с основно съдебно производство по АПК – чл. 253, ал. 1 АПК за прекратяване на неоснователни действия на административен орган или длъжностно лице; чл. 272, ал. 2 АПК за разрешаване или за отказ да се разреши влизане или оставане в жилище без съгласие на неговия обитател; чл. 306, ал. 2 АПК, което има характер на наказателно постановление за налагане на административно наказание и разпореждането по чл. 242, ал. 4 ГПК във връзка с чл. 144 АПК за издаване на изпълнителен лист;
б) определенията по чл. 60, ал. 6 по въпроса за законосъобразността на разпореденото от административния орган предварително изпълнение на издадения от него индивидуален административен акт; по чл. 130, ал. 4 за подведомствеността на правния спор, с който съдът е сезиран; по чл. 166, ал. 3, с което се допуска или отказва спиране изпълнението на оспорен административен акт; по чл. 167, ал. 3, с което се допуска от съда или се отказва допускането на предварително изпълнение на оспорения административен акт; по чл. 178, ал. 3, с което съдът отказва да потвърди споразумението на страните; чл. 200 АПК, с което съдът се произнася по жалба срещу отказ на административен орган да разгледа по същество искане за издаване на административен акт.
С ал. 2 на чл. 229 АПК законодателят все пак е въвел едно съществено отклонение от правилата на ГПК – изключил е обжалването на определенията и разпорежданията, постановени в производство пред петчленен състав на ВАС, освен ако това производство е за отмяна на влязъл в сила съдебен акт.
Разрешенията на всички останали въпроси са идентични с тези по ГПК.
Право на жалба имат всички страни по делото, лица и административни органи, които са засегнати от определението или разпореждането.  То може да бъде упражнено в сравнително кратък срок – 7 дни от съобщаването, който е преклузивен, поради което с неговото изтичане неупражненото право на жалба се погасява. Пропуснатият поради особени непредвидени обстоятелства срок обаче може да бъде възстановен – чл. 161, ал. 1 във връзка с чл. 228 и чл. 236 АПК.
Частната жалба не спира изпълнението на обжалваното определение или разпореждане, освен ако законът предвижда друго (така и чл. 216, изр. 1-во ГПК). Но по-горният съд може да спре производството по делото, което означава, че частната жалба не спира и производството по делото, освен когато обжалваното с нея определение или разпореждане препятства окончателно или временно неговото развитие. Частната жалба не спира и изпълнението на обжалваното с нея определение или разпореждане, но по-горният съд може и това изпълнение на спре (така и чл. 216, изр. 2-ро ГПК). В съдебния административен процес това спиране е привременна мярка при вероятна основателност на частната жалба. Целта е да бъдат избегнати последващи усложнения, ако жалбата бъде уважена. Например, ако отказът на първата съдебна инстанция да спре допуснато от административния орган предварително изпълнение на оспорения негов акт бъде отменен, осъществяването на това предварително изпълнение ще породи правни и фактически затруднения – правни, защото е дискусионен въпросът може ли бъде спряно едно осъществено вече предварително изпълнение на оспорения акт и фактически, защото постановено от втората инстанция спиране на това предварително изпълнение ще наложи възстановяване на фактическото положение преди изпълнението. Или ако определението, с което се присъждат разноски, бъде отменено, а те вече са събрани. А пък отмяната на разпореждане, с което е отхвърлено искане за прекратяване на неоснователни действия на административен орган или на длъжностно лице, ще бъде направо безполезна, ако до нейното постановяване неоснователните действия са вече осъществени, и т.н.
В това производство служебното начало е по-силно изразено – съдът може да събира служебно всички доказателства, необходими за решаване на въпроса по частната жалба, гласи чл. 234, ал. 2 АПК (така и чл. 217, ал. 2, изр. 2-ро ГПК). Впрочем служебното начало е приоритетно за повечето съдебни производства, чийто предмет е законосъобразността на оспорен правен акт – административен или съдебен. Затова трябва да бъде безусловно подкрепено становището, че “второинстанционният съд не е обвързан от основанията за незаконосъобразност и от искането в частната жалба, нито от процесуалните факти, установени от първоинстанционния съд, и може да преценява както доказателствата, събрани по делото или представени с частната жалба и възраженията, така и да събира служебно нови доказателства”.
Производството по глава тринадесета на АПК има въззивен характер, който е подчертан от правилото на чл. 235, ал. 1 – ако отмени обжалваното определение или разпореждане, съдът (второинстанционният съд) сам решава въпроса по частната жалба. Постановеното от него определение по този въпрос е задължително за по-долния съд.
ГЛАВА ДЕСЕТА
Раздел ІV

ОБЖАЛВАНЕ НА ОТКАЗ ЗА РАЗГЛЕЖДАНЕ НА ИСКАНЕ ЗА ИЗДАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ

АПК въведе правен регламент на едно съществено положение в производството пред административния орган, започнало по искане за издаване на административен акт – проверка за редовността и допустимостта на искането.
Чл. 29 АПК установява формата и съдържанието на искането за издаване на административен акт. А чл. 56, ал. 2 предоставя правото на административния орган да прекрати започналото пред него административно производство, ако в указан от него срок не бъдат отстранени нередовностите в искането, посочени в чл. 30, ал. 1 и ал. 2.
В чл. 27, ал. 2 АПК е направено неизчерпателно изброяване на условията, при чието наличие (чл. 27, ал. 2, т. 4, 5 и 6) или липса (чл. 27, ал. 2, т. 1 и 2) са допустими: а) искането за издаване на индивидуален административен акт и б) участието на заинтересованите граждани и организации в производството по издаване на индивидуалния административен акт. В посочената разпоредба не е посочено изрично, но логическото й тълкуване води до извода, че при липса на някое от условията, които трябва да са налице или при наличие на някое от условията, които са пречка за провеждането на административно производство, административният орган трябва да остави недопустимото искане за издаване на индивидуален административен акт без разглеждане (т.е. да откаже неговото разглеждане) и да прекрати производството, образувано по това недопустимо искане, респ. следва да отстрани съответния гражданин или организация от участие в производството по издаване на индивидуалния административен акт. Изключение от това правило е изискването по чл. 27, ал. 2, т. 3 административният орган да провери дали не е налице въпрос от компетентност на друг орган, когато актът не може да бъде издаден без предварителното решаване на този въпрос. В този случай административният орган, пред който е направено искане да издаде индивидуален административен акт, следва да поиска компетентният друг орган да реши въпроса в неговата компетентност (вкл. и чрез издаване на друг административен акт, когато това се налага) и след това да издаде административния акт, за чието издаване е сезиран с искането. Аргумент в подкрепа на този извод е нормата на чл. 24, ал. 2 АПК, според която производството по издаване на индивидуален административен акт започва по искане на държавен орган, когато той е сезиран с друго искане за издаване на административен акт, но този административен акт не може да бъде издаден, без да се издаде поисканият от страна на органа административен акт. В тези случаи производството пред първия административен орган не се прекратява, а следва да бъде спряно на основание чл. 54, ал. 1, т. 5 АПК до решаването на въпроса от втория административен орган, сезиран от първия при условията на чл. 24, ал. 2 АПК.  
Самостоятелно основание за прекратяване на производството по издаване на индивидуален административен акт е формулирано и с нормата на чл. 56, ал. 1 АПК - административният орган прекратява производството по искане на страната, по чиято инициатива то е започнало, освен ако в закон е предвидено друго.
Прекратяването на производството административният орган съобщава на страните по реда за съобщаване на акта, за чието издаване е било образувано това производство, и може да се обжалва по реда на глава десета, раздел IV (чл. 56, ал. 3 и ал. 4 АПК).
По силата на препращата норма на чл. 74 АПК изложеното до тук относно прекратяването на производството за издаване на индивидуален административен акт се отнася и за производството по издаване на общ административен акт.
Прекратяването на производството пред административния орган е основната форма на изричен отказ да бъде разгледано по същество искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. Възможно е в практика да се появят и други форми на такъв отказ, напр. изцяло безпричинен отказ да бъде разгледано искането по същество. Затова съдебното производство по раздел ІV от глава десета на АПК е уредено като средство за защита срещу всякаква форма на изричен отказ да бъде разгледано искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. Отказът трябва да е изричен, а не мълчалив. Първо, защото фикцията на мълчаливия отказ е установена само за издаването на административния акт, а не и за разглеждането на искането за неговото издаване. И второ – защото на практика трудно може да бъде отграничен мълчалив отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт от мълчалив отказ да бъде издаден искания административен акт. Затова при липса на произнасяне по искането за издаване на индивидуален или общ административен акт следва да се изчака изтичането на съответния срок по чл. 57 АПК и да се оспори възникналият мълчалив отказ.
Правото на жалба срещу изричен отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт е признато на лицето, направило искането (чл. 197 АПК). Това право то може да упражни в 14-дневен срок от съобщението за отказа, който преклузивен – с неговото изтичане правото на жалба се погасява.
След като приеме жалбата, органът изпраща преписи на останалите страни в административното производство, които в 7-дневен срок от получаването им могат да подадат възражения, а след изтичането на този срок жалбата заедно с копие от административната преписка, становището на административния орган и възраженията, ако такива са били подадени, се изпраща на съда (чл.198). Тук възниква въпросът на кой съд е родово и местно подсъдна жалбата. В правната литература вече е изразено становище, че “жалбата е родово и местно подсъдна на административния съд по седалището на административния орган”.  По въпроса за местната подсъдност то следва да бъде безусловно споделено. Но по въпроса за родовата подсъдност това становище буди смущение в случаите, когато отказът е бил постановен от Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите. Актовете на тези органи са родово подсъдни на Върховния административен съд като първа съдебна инстанция – чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. Кодексът не казва нищо по въпроса с какъв акт следва да бъде изразен изричният отказ да се разгледа по същество искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. Не определя и вида на акта, с който в определените случаи административния орган прекратява образуваното пред него производство. Но в чл. 56, ал. 4 АПК законодателят е указал, че “актът за прекратяване на производството може да се обжалва по реда на глава десета, раздел IV”. Когато този акт е на изброените в чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК органи жалбата срещу него следва да бъде родово подсъдна на ВАС, защото и в чл. 54, и в чл. 132, ал. 2, т.2 е употребено родовото понятие “акт”. Жалбата срещу отказ на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председател или на министър да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт ще бъде родово подсъдна на административния съд в гр.София само ако ВАС в своята практика приеме, че актовете на тези органи по смисъла на чл. 132, ал. 2, т. 2 могат да бъдат единствено административни актове – отказът да бъде разгледано по същество искане за издаване на административен акт не е включен нито в широкообхватната дефиниция на индивидуален административен акт по чл. 21 АПК, нито в тази на общ административен акт по чл. 65 АПК и поради това не представлява административен акт, а щом като този отказ не е административен акт и щом като на ВАС като първа съдебна инстанция са родово подсъдни само административните актове на органите по чл. 132, ал. 2, т. 2 изводът ще бъде, че отказ на някой от тези органи (Министерски съвет, министър-председател, зам.министър-председател и министри) да разгледа по същество искане за издаване на административен акт ще бъде родово подсъдно на административния съд в гр.София.
Съдът разглежда жалбата в закрито заседание и се произнася с определение, което подлежи на обжалване с частна жалба.
ОСПОРВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ ПРЕД ПЪРВАТА СЪДЕБНА ИНСТАНЦИЯ

Административното правосъдие, в неговия класически за България вид, е предмет на глава десета на АПК, в чиито раздели І, ІІ и ІІІ се съдържат правилата на съдeбните производства по жалби срещу индивидуални, общи и нормативни административни актове.
Легални дефиниции на тези актове се съдържат в чл. 21, чл. 65 и чл. 75, ал. 1 АПК. В българското позитивно право досега се съдържаше дефиниция само на индивидуалните административни актове – според чл. 2 от Закона за административното производство (ЗАП) това са актовете, издавани от ръководители на ведомства, от кметовете на общините, от кметовете на кметства и на райони и от други органи на общинската изпълнителна власт, както и от други овластени за това органи, с които се създават права или задължения или се засягат права или законни интереси на отделни граждани или организации. Дефиницията на индивидуалните административни актове, дадена сега с чл. 21, ал. 1 АПК, е по-прецизна и по-широкообхватна от тази по чл. 2 ЗАП.
По-прецизна е, защото изрично подчертава най-същностните белези не само на индивидуалните административни актове, но на административните актове въобще:
а) техният подзаконов и властнически характер – в чл. 21, ал. 1 АПК индивидуалните административни актове са дефинирани като волеизявления на административен орган или на друг овластен за това със закон орган или организация; изразът „овластен” означава, че волеизявленията на този орган са израз на административна, на публична власт, която произтича от закона, но в определени от него рамки и при определени от него предпоставки, и затова административните актове, независимо от техния вид, трябва да бъдат винаги съобразени със закона;
б) вторият същностен белег е, че индивидуалните административни актове по чл. 21, ал. 1 АПК са правосъздаващи, правопроменящи, правопогасяващи и правопрекратяващи юридически факти, защото с тях „се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани и организации”, т.е. от тях възникват правни отношения, вкл. и такива, които се регулират от други клонове на правото; при това тези правоотношения, като правни последици на индивидуалните административни актове, възникват веднага и непосредствено от властническото волеизявление, независимо от съгласието или несъгласието на техните адресати;
в) третият същностен белег е, че индивидуалните административни актове винаги имат конкретни, точно определени адресати; в дефиницията по чл. 21, ал. 1 АПК това е изразено чрез израза „отделни граждани и организации”.
Новата легална дефиниция е по-широкообхватна, защото с нея са признати за индивидуални административни актове и актовете, известни в правната теория като конклудентни, т.е. актовете, при които властническото волеизявление е изразено с действия или бездействия (чл. 21, ал. 1), както и т.нар. декларативни (с които адм.орган установява, констатира възникването и съществуването, респ. липсата, на едно субективно право или задължение на адресата) и констативни (с които адм.орган констатира факт или факти с правно значение)  административни актове (чл. 21, ал. 2). Досега такива актове не подлежаха на оспорване пред съд поради липсата на една от конституционно установените предпоставки за допустимост на съдебното обжалване - да засягат граждани и юридически лица.  Устните волеизявления, при действието на чл. 15, ал. 1 ЗАП, който изисква писмена форма за валидност на акта, можеха да бъдат валидни административни актове само по силата на изричен закон.  Доколкото в позитивното ни право съществуват такива закони , направените въз основа на тях устни разпореждания обикновено се привеждат в изпълнение незабавно и поради това бяха приравнявани на действията, чрез които се изпълняват (друг е въпросът доколко това е правно сполучливо). И тъй като и волеизявленията, изразени чрез действия или бездействия, на практика се изпълняват незабавно, разрешаването на спора за тяхната законосъобразност бе предоставено на съда, пред който е предявен иск за обезщетение по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди – според чл. 1, ал. 2 от този закон когато вредите са причинени от незаконно действие или бездействие, незаконосъобразността на действието или бездействието, се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение (редакцията на цитирания текст е преди изменението, направено с § 98, т. 2 ПЗР на АПК). За декларативните и констативните административни актове се считаше, че не те пораждат едностранно промени в правния статут на граждани или юридически лица, а само констатират породени вече от закона правни последици или определен правнорелевантен факт, поради което прякото им съдебно обжалване се считаше за недопустимо и се препоръчваше евентуалните спорове за съществуването или несъществуването на субективни права и задължения да бъдат разрешавани по общия исков ред. Сега очевидно нещата са променени и обявяването на декларативните и констативните административни актове за индивидуални административни актове означава, че те могат да бъдат оспорвани по реда и при условията за оспорване на индивидуалните административни актове. Още повече като се има предвид и новото съдебно производство по чл. 128, ал. 1, т. 8 АПК – установяване неистинността на административни актове по този кодекс, с което всъщност се изключва подведомствеността и подсъдността по чл. 97, ал. 3 ГПК за констативните административни актове, досега считани за официални документи по смисъла на чл. 143, ал. 1 ГПК. А доколкото издаването на такива актове е административна услуга по смисъла на § 1, т. 2 от допълнителните разпоредби на Закона за администрацията, по силата на § 8 ПЗР на АПК уредените в този кодекс производства за издаване на индивидуални административни актове и тяхното обжалване по административен и съдебен ред ще се прилагат и за тях, освен ако в специален закон е предвидено друго.
Дефиницията на индивидуалните административни актове по чл. 21 АПК  е по-широкообхватна и защото признава, че административните актове, освен субективни права или правно защитени интереси , могат да засегнат и конституционно установените свободи на гражданите – свобода на мисълта и религията (чл. 37 Конст.; за свободата на религията виж и чл. 13, ал. 1), свобода на изразяване на мнение (чл. 41 Конст.), свобода на сдружаване (чл. 44 Конст.), свобода в избора на професия и място на работа (чл. 48, ал. 3 Конст.) и т.н. Поради принадлежността на Европейската конвенция за защита на правата на гражданите и основните свободи към вътрешното ни право (по силата на чл. 5, ал. 4 Конст.), ако определен административен акт нарушава признати с тази конвенция свободи, той също ще засяга по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, т.е. ще бъде налице конституционно установена предпоставка за допустимост на съдебното обжалване на този административен акт.
Нови за нашето административно право са легалните дефиниции на общи административни актове (чл. 65) и на нормативни административни актове (чл. 75, ал. 1 АПК).
На административни актове са приравнени и отказите да бъде издаден индивидуален административен акт и общ административен акт. Отказ за издаване на подзаконов нормативен акт не съществува, защото издаването на такъв акт не се предприема след сезиране (искане) от гражданин или организация, а по възлагане със закон. Затова неиздаването на нормативен административен акт ще бъде неизпълнение на възложено със закон задължение за това (подлежащо на санкция бездействие по служба), а не властническо волеизявление в сферата на държавното управление - отказ да бъде издаден такъв административен акт.
Нормално в съвременната правова държава отказът да бъде издаден административен акт се изразява с изрично волеизявление, обикновено в писмена форма. Безсилието на българското общество и на българския законодател да ликвидират архаичното и неморално в една правова държава бездействие на административните органи , надлежно сезирани с искане за издаване на индивидуален или общ административен акт, продължи правния живот на фикцията “мълчалив отказ” като предполагаем административен акт – чл. 58, ал. 1 и 2 АПК.  
Административните актове са юридически действия или юридически актове на органите за държавно управление. Те са вид правомерни каузални юридически действия от публичноправен характер. Издаването им е обусловено от законово възлагане на определен орган, което означава, че административните актове са юридически факти или елементи от фактически състав, описани (регмантирани) в хипотезиса на правната норма от съответния възлагащ ги закон. Отклонението им от този регламент ги прави недействителни или порочни, засегнати от порок.  Този порок се състои в липсата на съществен елемент от описаните в хипотезиса на правната норма или, с други думи, в “несъответствие между издадения акт и хипотезиса на правната норма (закона), която предвижда условията за неговото издаване и неговото съдържание”.  Това несъответствие е несъобразяване на акта с изискванията на закона или казано кратко – незаконосъобразност на акта. За да бъде редовен или валиден всеки юридически акт трябва да бъде съобразен с (да отговаря на) изискванията на правната норма, която го регламентира. Неговата несъобразеност с правната норма го прави недействителен.
В обществен интерес е своевременното отстраняване на недействителните административни актове от правната и от житейската реалности. На тази цел служи установената от правния ред система за контрол на актовете и действията на административните органи и длъжностните лица.
В АПК са регламентирани два вида контрол на актовете и действията на администрацията – административен и съдебен.
Административният контрол е йерархичен контрол за законосъобразност и за правилност на административните актове. Осъществява се от органа, който в съответната административна структура е непосредствено по-горестоящ  на органа, издал административния акт.  Не се възприе от нашия законодател идеята, лансирана от чуждестранни експерти при изготвянето на проекта на АПК, административният контрол да се осъществява от независими институции, които не са в системата на изпълнителната власт.
Съдебният контрол върху актовете и действията на администрацията е контрол само за законосъобразност – чл. 120, ал. 1 от Конституцията. Той е израз на правозащитната функция на правовата държава, чрез която се осъществява принципът на законността в сферата на държавното управление - при издаването на административни актове държавните органи са задължени да спазват Конституцията и законите на страната. Съдебният контрол, предвиден в чл. 120 от Конституцията, изразява цялостното обвързване на държавната власт от нормите на правото - Решение на Конституционния съд № 13 от 22 юли 1993 г. по к. д. № 13 от 1993 г. (ДВ, бр. 65 от 1993 г.) и Решение на Конституционния съд № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г. (ДВ, бр. 99 от 1995 г.). Той се задейства чрез сезиране на съда от граждани или организации, или от прокурора, с искане да бъде отменен незаконосъобразният административен акт. Сезирането е един от основните елементи на административното правораздаване и е израз на неговото диспозитивно начало.  В АПК то е изразено с правилото на чл. 126: “Съдебните производства започват по искане на заинтересовано лице или на прокурора в определените от този кодекс или друг закон случаи”.
ГЛАВА ЧЕТИРИНАДЕСЕТА
ОТМЯНА НА ВЛЕЗЛИ В СИЛА СЪДЕБНИ АКТОВЕ

    Всяко съдебно производство е извикано на живот от общата потребност за спазване на законността, която пък е немислима без гарантирана от държавата защита на субективните права, свободите и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Затова на всяко съдебно производство може да бъде дадено едно определение от гледна точка на обществения интерес за защита на законността и друго определение от гледна точка на защитата на субективните права, свободите и законните интереси на гражданите и юридическите лица.
    Така и съдебното производство за отмяна на влезли в сила съдебни актове по АПК от гледна точка на обществения интерес за законност на юридическите актове и в частност на съдебните актове като държавни правосъдни актове, е извънреден способ за контрол на влезли в сила и поради това станали окончателни съдебни актове. А от гледна точка на защитата на отделния гражданин или юридическо лице, които съдебните актове засягат, отмяната е извънредно средство за защита срещу порочни съдебни актове.
    Установените в позитивното процесуално право способи за контрол на съдебните актове, респ. средства за защита срещу порочни съдебни актове, се разделят на различни видове, в зависимост от избрания критерий.
    Според чл. 131 АПК съдебните производства по този кодекс са двуинстанционни, т.е. те се развиват в две отделни, самостоятелни, но в същото време взаимно свързани и обединени в едно процесуално цяло, фази – фаза на първата инстанция, в която административноправният спор обикновено се разрешава по същество и фаза на втората инстанция, която в АПК е регламентирана като контролно – отменително, касационно производство, чиято процесуална задача е да провери валидността, допустимостта и правилността на постановеното от първата инстанция съдебно решение. С постановяването на второинстанционното (касационното) решение административноправният спор се счита за разрешен и даденото по него съдебно разрешение влиза в сила и става задължително за спорещите страни, а в определени случаи – и за всички (напр. виж чл. 177, ал. 1, чл. 183 и чл. 193, ал. 2 АПК). Това е редовното или инстанционно развитие на съдебните производства по АПК. Отмяната на влезлите в сила съдебни актове стои извън този ред. Затова се нарича извънреден способ за контрол или извънредно средство за защита. Тя не се развива в две инстанции, нито пък е част (фаза) от производствата в двете редовни инстанции, в които според чл. 131 се развиват съдебните производства по АПК. Затова отмяната на влезли в сила съдебни актове се нарича още извънинстанционно производство.
    Правото на отмяна на влязъл в сила съдебен акт е от категорията публични, субективни, процесуални, потестативни права, които законодателят е признал на гражданите и юридическите лица, а в определени случаи – и на държавни органи, за защита срещу завършени, но недействителни юридически актове, които ги засягат. Затова право да искат отмяна на влезли в сила съдебни актове имат само лицата, които тези актове засягат – които са били страна по съответното административно дело, за която съдебният акт е неблагоприятен (чл. 238, ал. 1), както и всяко лице, което не е било страна по административното дело, но спрямо което решението по това дело има действие и е неблагоприятно (чл. 246, ал. 1). Право да искат отмяна на влязъл в сила съдебен акт имат също административният орган и прокурорът, които са били страна по делото – първият в качеството на ответник по оспорването, а вторият като оспорващ. За защита на законността (чл. 127, т. 3 Конст.) същото право е предоставено на главния прокурор и на неговия заместник при Върховната административна прокуратура.
    На това право съответства задължението на ВАС да образува, проведе и приключи съдебно производство по глава четиринадесета на АПК. Но за да възникне това задължение на ВАС, правото на отмяна (или правото да се иска отмяна) трябва да бъде редовно и валидно упражнено.
    За редовното упражняване на правото на отмяна е необходимо искането да бъде направено във формата по чл. 241 и да има предписаното със същия текст съдържание - да отговаря на изискванията на чл. 212, ал. 1 и чл. 213 за касационната жалба и да съдържа точно и мотивирано изложение на основанията за отмяна, както и адреси за призоваване на останалите страни по делото. Ако липсва формата или елемент от съдържанието, предписани с чл. 241, искането за отмяна се оставя без движение за отстраняване на нередовностите в 7-дневен срок от съобщението за това (чл. 242, ал. 1).
    За валидното упражняване на правото да се иска отмяна е необходимо съдебният акт да има действие спрямо лицето и да е неблагоприятен за него, както и отмяната на съдебния акт да не е изключена със закон. Тук трябва да се държи сметка за правилото по чл. 246, ал. 2 АПК, според което трето лице (т.е. лице, което не е било страна по делото) не може да иска отмяна на решение за обявяване на нищожност или за отмяна на общ административен акт или на споразумение по акта, ако оспорването е било надлежно съобщено по реда на чл. 181, ал. 1. Лицата, които са се присъединили към оспорването на общ административен акт или са встъпили по делото, са страни по делото и имат право да искат отмяна на неблагоприятния за тях съдебен акт по силата на чл. 238, ал. 1. Лицата, които не са се присъединили към оспорването на общия административен акт или не са встъпили по делото, не са страни по делото и нямат правото по чл. 238, ал. 1, което законодателят е признал само на страните по делото. Но те нямат и правото по чл. 246, ал. 2, макар че съдебното решение е неблагоприятно за тях, защото по отношение на тези лица законодателят изрично е изключил правото на отмяна по чл. 246, ал. 1. Но това изключване е направено под условие - оспорването да е било надлежно съобщено по реда на чл. 181, ал. 1, към който препраща и чл. 188 за нормативните актове. Законодателят е изключил и правото да се иска отмяна на влезлите в сила актове, постановени от петчленен състав на ВАС в производство по оспорване на подзаконов нормативен акт (чл. 237, ал. 2 и чл. 245, ал. 2), както и на влезлите в сила съдебни актове, постановени от седемчленен състав (чл. 237, ал. 3 и чл. 245, ал. 3).  Лицата, чието участие по административното дело не е било допуснато (чл. 182, ал. 4 и чл. 189, ал. 3) с влязло в сила определение, се считат за лица, по отношение на които оспореният административен акт не е благоприятстващ. А щом за тях актът не е благоприятстващ, евентуалната отмяна на този акт няма да ги засяга, т.е. за тях съдебното решение няма да е неблагоприятен съдебен акт. Третите лица нямат право да искат отмяна на определенията и разпорежданията, които преграждат развитието на делото. Презумпцията е, че тези съдебни актове са неблагоприятни единствено за оспорващия, респ. за ищеца. За всички останали лица – страни в спорното материално правоотношение, определенията и разпорежданията, с които се прегражда по-нататъшното развитие на делото, или не са неблагоприятни, или не ги засягат, защото делото не е било образувано по направено от тях оспорване или по предявен от тях съдебен иск.
    Във всичките тези случаи ако е направено искане за отмяна то следва да бъде оставено без разглеждане като процесуално недопустимо. Процесуално недопустимо е и искането за отмяна на влязъл в сила съдебен акт, направено извън преклузивните (пресекателните) срокове по чл. 240.
    Искането за отмяна се подава чрез първоинстанционния съд. То се разглежда винаги в открито съдебно заседание (т.е. дори когато е насочено срещу определение или разпореждане, с което се прегражда развитието на делото) от следните състави на Върховния административен съд:
    а) от тричленен състав на Върховния административен съд, когато актът е постановен от регионален административен съд,
б) от петчленен състав на Върховния административен съд, когато актът е постановен от тричленен състав на Върховния административен съд, и
в) от седемчленен състав, когато актът е постановен от петчленен състав на Върховния административен съд (чл. 243).
Основанията за отмяна (чл. 239) са идентични с тези в гражданския процес (чл. 231, ал. 1 ГПК). Основанието за отмяна на влязло в сила съдебно решение или споразумение е само едно – лишаването на третото лице от правото да участва в съдебното производство, по което
Когато отмени решението, Върховният административен съд връща делото за ново разглеждане в надлежния съд от друг състав, като посочва и откъде да започне новото разглеждане – чл. 244, ал. 2, изр. 1-во. От това правило има две изключения:
а) в случаите по чл. 239, т. 4 – когато между същите страни, за същото искане и на същото основание е постановено друго влязло в сила решение, което противоречи на решението, чиято отмяна се иска – ВАС отменя неправилното от двете решения (чл. 244, ал. 2, изр. 2-ро);
б) ако намери искането на третото лице за основателно, ВАС отменя решението изцяло или отчасти и връща делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане от друг състав винаги от началото на съдебното производство (чл. 248, ал. 1) – целта е да бъдат изцяло възстановени правото на третото лице на съдебен процес и правото му на защита в този процес.
Решенията на Върховния административен съд по исканията за отмяна на влезли в сила съдебни актове не подлежат на касационно обжалване – чл. 244, ал. 3 и чл. 248, ал. 2 АПК. Но подлежат на отмяна по реда, по който са постановени, освен когато са постановени от седемчленните състави на ВАС.
ПРАВО НА СЪДЕБНА ЗАЩИТА И ПРАВО НА ОСПОРВАНЕ

Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси, гласи чл. 56, изр. 1-во от Конституцията. Съществена част на това основно право е правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу незаконосъобразни административни актове, което е прогласено с чл. 120, ал. 2 от Конституцията. На това право съответства задължението на държавата да даде търсената защита, което тя е прехвърлила върху съдебната власт (чл. 117, ал. 1 Конст.). В АПК това задължение на държавата, респ. на създадените за неговото изпълнение държавни институции, е прогласено с чл. 127, който съдържа две основни за административното правосъдие правила:
а) съдилищата са длъжни да разгледат и разрешат, съобразно закона, в разумен срок всяко подадено до тях искане (ал. 1), и
б) съдилищата не могат да откажат правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да решат искането (ал. 2 – т.нар. забрана на отказ от правосъдие).  
Правото на съдебна защита срещу незаконосъобразни административни актове е един от видовете право на правосъдие – наказателно, гражданско и административно правосъдие.  Негова еманация е правото на оспорване по чл. 147 АПК. То е потестативно (преобразуващо) публично право, на което съответства задължението на съда да разгледа и разреши, съобразно закона и в разумен срок, всяко заявено пред него оспорване на административен акт. Право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения, гласи ал. 1 на чл. 147, а ал. 2 добавя: прокурорът може да подаде протест срещу акта в случаите по чл. 16 (още за правото на оспорване – дефиниция и същност – виж по-долу в раздела “Процесуални действия на съда и страните”).
Оспорването на административен акт може да бъде определено като претенция за недействителност на акта поради несъответствието му със законово изискване за неговото издаване. Всъщност правото на оспорване по чл. 147, ал. 1 АПК е правото на жалба по чл. 120, ал. 2 Конст. А овластяването на прокурора с правомощието да подаде протест срещу административен акт е в изпълнение на чл. 127, т. 3 от Конституцията, който задължава прокуратурата да следи за спазването на законността като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове. Тези дължими от прокуратурата действия за отмяна на незаконосъобразни актове в чл. 147, ал. 2 АПК са конкретизирани като подаване на протест от прокурора. Или правото на оспорване по чл. 147 АПК обхваща две субективни потестативни публични права – правото на гражданите и организациите да обжалват административните актове, които ги засягат и правото на прокурора да подаде протест в случаите по чл. 16 АПК.  Това обстоятелство е основание оспорването на административен акт да бъде определено като претенция за недействителност на акта поради несъответствието му със законово изискване за неговото издаване, заявена с жалба от заинтересовани граждани или организации, или с протест на прокурора в определени от закона случаи.
Заявяването на тази претенция в предписаните от АПК форма, ред и срокове е най-важното процесуално действие на страната в материалното административно правоотношение. От неговото законосъобразно извършване възниква публично правоотношение между оспорващия и сезирания с оспорването съд, за когото възниква задължението да образува, развие и приключи съдебно производство (административно дело) с предмет административноправния спор, заявен с оспорването.
ПРЕДМЕТ НА ДЕЛОТО

Един от въпросите, по които в административноправната теория и в съдебната практика до скоро нямаше спорове, е въпросът за предмета на съдебното дело, образувано по жалба или протест срещу административен акт.
Задълбочени съждения по този въпрос и въобще за съдържанието и същността на административното правораздаване прави проф. Иван Дерменджиев.  Според него съпоставянето на трите основни вида правораздаване – гражданско, наказателно и административно – води до извода, че “в гражданското и наказателното правораздаване на преден план изпъква пряката защита на застрашеното или накърненото субективно право, чрез която се брани и съществуващата законност; за разлика от това в административното правораздаване на преден план изпъква пряката защита на нарушената законност в областта на държавното управление, чрез която, макар и не направо се защищават и определени субективни права и интереси на гражданите и организациите, засегнати от действието на атакувания административен акт”.  Следователно административното правораздаване е призовано преди всичко да защити пряко самата законност.
Проф. Добри Димитров застъпва друго становище. Като приема, че “при наказателното правораздаване и при административнонаказателното правораздаване, на предна линия стои общественият интерес, установеният ред в държавата, в държавното управление”, той заявява: “Не е така при гражданското и административното позитивно (ненаказателно) правораздаване ... Всеизвестно е, че за участие като страна и в административноправния правораздавателен процес се иска наличие на правен интерес у жалбоподателя. А какво друго би съставлявало за жалбоподателя правен интерес, ако не заплашеното му или накърнено субективно право и защитен от закона интерес. Само участието на прокурора в позитивния административноправораздавателен процес има за цел да защити законността. При това положение като че ли естественият извод следва да бъде, че пряк обект на защита при административното ненаказателно (положително) правораздаване е и не може да не бъде субективното право”.
В по-ново време изразеното от проф. Добри Димитров становище се поддържа в коментара на АПК на Издателство “Сиела”.  Според авторите на този коментар “предмет на делото по оспорване на административния акт е съществуването на оспорените материални субективни права и правни задължения, разпоредени с акта, както и на материалното субективно преобразуващо право да бъдат те отменени. Не е предмет на делото законосъобразността на административния акт”.  В забележка под линия на стр. 333 от този коментар се прави позоваване на тълк.реш. № 1 от 2001 г. на ВАС. Авторите вероятно са имали предвид следните части от мотивите на това решение: “И двата процеса имат за задача да възстановят законосъобразното развитие на правоотношенията, които защитават” (б.а. – става реч за административния и за гражданския съдебни процеси) и “Съдебното решение, с което се отменя административния акт като незаконосъобразен, е конститутивно и има обвързващо действие спрямо заинтересованите органи и лица, които не са участвали по делото. Освен че признава със сила на присъдено нещо преобразуващото право на жалбоподателя да отмени порочния административен акт на основанията по чл. 41, ал. 3 ЗАП и чл. 12 ЗВАС, то и осъществява това право, като постановява отмяната”.
Краткия преглед на различните становища по въпроса за предмета на административното правосъдие, респ. на административното дело, образувано по оспорване на административен акт, ще завърша със становището, изразено от петчленен състав на ВАС в мотивите на решение № 5615 от 17.06.2005 г. по адм.дело № 1293/2005 г. : “В административното съдебно производство предмет на спора е действителността и законосъобразността на обжалвания административен акт и наличието на основания за неговото нищожност или незаконосъобразност, изчерпателно изброени в чл. 12, т. 1-5 ЗВАС”. Като вземем за основа безспорното (засега) становище, че предмет на всеки съдебен процес е правният спор, за чието разрешаване съдът има правораздавателна власт, цитираното становище на петчленния състав на ВАС означава, че предмет на административното дело е действителността и законосъобразността на обжалвания административен акт.
Считам, че това становище следва да бъде безусловно подкрепено.
Административното правосъдие е правораздаване по административноправни спорове, възложено на съдилищата. Но това правораздаване може да бъде възложено и на несъдебни институции. Затова в правната теория се поддържа, че “административното правосъдие е част от административното правораздаване, което включва и контрола върху административните актове и откази, възложен в отделни случаи на особени юрисдикции”.  Т.е., че “административното правосъдие е административно правораздаване, осъществявано от съда”.  То е проява на държавна власт – да разрешава правни спорове по начин, задължителен за спорещите или за всички. Със сега действащата Конституция на Република България от 1991 г. тази държавна власт или по-точно това проявление на единната държавна власт е наречено “съдебна власт” (чл. 8) и на нея е възложено да защитава правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, но и тези на държавата (чл. 117, ал. 1). Кои права и кои законни интереси на държавата има предвид Конституцията? Несъмнено всички, а не само нейните частни права, възникнали при участието на държавата като равнопоставен частноправен субект. Конституцията от 1991 г. обяви Република България за правова държава (чл. 4). Основният правен интерес на правовата държава е законността. Особено когато тя е нарушена от държавен орган. Защото “при правовата държава обвързаността на държавата от правото, което тя създава и прилага чрез държавните органи, излиза на преден план”.  Контролът за законност на актове и действия на административни органи Конституцията възлага на съдилищата – чл. 120, ал. 1. Но най-същественият белег на правораздаването, независимо дали то се осъществява от съд или от несъдебна юрисдикционна институция, е, че правният спор, чието разрешаване се иска, не се повдига служебно от правораздавателния орган, а от друг правен субект чрез съответно сезиране.  Тези субекти Конституцията на Република България е посочила в чл. 120, ал. 2 и в чл. 127, т. 3 – това са гражданите и юридическите лица, които административният акт засяга  и прокуратурата, която “следи за спазване на законността като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове” (б.а. – всякакви актове: нормативни, независимо от техния ранг; ненормативни по държавното управление или правораздавателни, т.е. административни и съдебни). В същото време с тези норми – чл. 120, ал. 2 и чл. 127, т. 3 – Конституцията е установила правилото, че право на оспорване на държавен акт в обществен интерес (т.е. претенция за нарушение на обективния правов ред без задължителна обвързаност с наличие на засегнати собствени права) има само прокурорът. Правото на гражданите да оспорват административните актове съществува само когато тези актове ги засягат, т.е. по отношение на гражданите и юридическите лица е изключено правото на жалба в полза на трето лице и правото на жалба в обществен интерес.  Така Конституцията на Република България недвусмислено подчертава, че защитата на законността, т.е. на обективния правен ред, неизбежно включва и защитата на субективните права и законните интереси на гражданите и юридическите лица, и обратно – защитата на законните интереси на гражданите и юридическите лица неизбежно е и защита на правния ред, на законността.
Нарушаването на субективните права и законни интереси на гражданите и юридическите лица, като нарушение на законността, може да бъде осъществено от други лица на частното право в процеса на гражданския оборот или от държавни органи в процеса на държавното управление. В първия случай материалноправният спор, предизвикан от нарушението, има частноправен характер и затова материалноправна основа за неговото разрешаване ще бъдат принципите и нормите на частното право, а във втория случай материалноправният спор е от публичноправен характер и за основа на неговото разрешаване ще служат принципите и нормите на публичното право.  Това различие налага специализация на правораздавателните органи, но тя не е задължителна, поради което в някои държави административното правораздаване е изцяло инкорпорирано в гражданското правораздаване, а в други, макар административното правосъдие (правораздаване по административноправни спорове, възложено на съдилищата) да е отделено от гражданското правосъдие, и двете се осъществяват от общите съдилища. Тук вече вариантите са два – в общите съдилища няма и в общите съдилища има обособени административни отделения, съдиите при които разрешават само административни дела. Съществуват и държави, в които административното правораздаване (напр. в Австрия все още съществуват адм. юрисдикции) или административното правосъдие са отделени в специализирани административни съдилища. В исторически аспект административното правораздаване в България бе инкорпорирано в гражданското правораздаване през периода от 1948 г., когато бе закрит съществуващият дотогава Върховен административен съд, до 1970 г., когато с приетия тогава Закон за административното производство бе възстановено самостоятелното административно правораздаване, макар и само по отношение на индивидуалните административни актове. Но макар и самостоятелно, до 01.12.1996 г. административното правосъдие се осъществяваше от общите съдилища – окръжните съдилища и Върховния съд. През целият този период от време съдебният контрол за законосъобразност на индивидуалните административни актове се провеждаше или само по правилата на ГПК (инкорпорирано в гражданското съдопроизводство адм. правосъдие), или по правилата на ЗАП, но поради оскъдния обхват на регулираната от този закон материя съдебният контрол се провеждаше преимуществено по правилата на ГПК.
Кое обуславя сходството в двата съдебни процеса (гражданския и административния) през посочения период?
До въвеждането на триинстанционното съдебно производство по граждански дела, това производство се развиваше в две съдебни инстанции. Съдебното производство по административноправни спорове се осъществяваше в една инстанция – окръжните съдилища. Постановеното от първата съдебна инстанция решение по гражданскоправен спор подлежеше на обжалване пред втората инстанция, производството пред която бе контролно-отменително с някои елементи на въззив. Контролно-отменително бе и производството пред съда по жалба или протест срещу индивидуален административен акт. Непосредствената цел на контролно-отменителното производство определя и неговия предмет – самата незаконосъобразност на обжалвания акт.  Независимо дали този акт е съдебен, т.е. правораздавателен, или е административен, т.е. акт по държавното управление. Защото и съдебният правораздавателен акт, и административният акт по държавното управление, са все юридически актове на публичната власт. Като такива те могат да бъдат само правомерни юридически действия. Незаконността им не се състои в извършване на нещо запретено, а се състои в липса на елемент от фактическия състав. А елементите на фактическите състави на държавния правораздавателен (съдебен) акт и на държавния управленчески (административен) акт са едни и същи – компетентност, което означава наличие на власт, на органа, който ги издава; законоустановена форма; задължително спазване на установени със закон производствени (процесуални) правила; съобразеност с материалния закон. Липсата на някой от тези елементи е порок и има за последица недействителността на порочния акт. В зависимост от степента на този порок, недействителността може да се изрази в унищожаемост или в нищожност на акта. При порок на държавен правораздавателен акт законът говори за нищожност на този акт, за неговата недопустимост и за неговата отменяемост (чл. 207 ГПК до отмяната му през 1997 г., а сега чл. 218б, ал. 1 ГПК). При порок на държавен управленчески (административен) акт законът говори за нищожност и за отменяемост на акта (чл. 42, ал. 1 ЗАП, чл. 12 ЗВАС, а сега чл. 172, ал. 2 АПК; виж и заглавието на чл. 173 АПК). Този контролно-отменителен характер на втората фаза на гражданското съдопроизводство – обжалването на съдебните решения по същество – и единствената фаза на съдебното производство по оспорване на (тогава само индивидуални) административни актове, обуславяше процесуалната им идентичност и несъмнената възможност множество правила на ГПК да имат своето приложение и в съдебното производство за контрол на административните актове.  И тогава, и сега липсва такава идентичност на съдебното производство по оспорване на административни актове и първоинстанционното съдебното производство по граждански дела. Защото непосредствената им цел е различна, а тя обуславя и съществено различие в техните предмети. Непосредствената цел на съдебното производство по административноправни спорове и сега е да бъде проверена законосъобразността на оспорения административен акт, т.е. да бъде проверено наличието на всички елементи на неговия фактическия състав. Затова предмет на това съдебно производство е законосъобразността на оспорения акт. А непосредствената цел на първоинстанционното съдебно производство по граждански дела и тогава, и сега, е да установи кому от спорещите принадлежи спорното материално гражданско право. Затова предмет на първоинстанционното гражданско дело е спорното материално субективно право.  Съдебният контрол за законосъобразност на административните актове защитава и засегнатите от незаконосъобразни актове субективни права и законни интереси на гражданите и юридическите лица. Съдебната защита на субективните права и законни интереси в гражданското съдопроизводсво спомага за утвърждаване на законността в обществения живот. Законността в държавата и субективните права и интереси на гражданите и юридическите лица са винаги в неразривно единство. Защото няма законност там, където не са гарантирани правата, свободите и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Но защитата на правата, свободите и законните интереси на гражданите при административното правосъдие е опосредена. Тя се осъществява чрез контрола за законосъобразност, т.е. чрез проверка за съответствието на оспорения административен акт с предписанията на обективното право. Затова административното правосъдие е обективно правосъдие и не се занимава с въпроса действително ли оспорващият е носител на субективното право или законен интерес, които твърди, че се засягат от административния акт, нито пък се занимава с въпроса реално ли са възникнали субективните права или задължения, които оспореният административен акт поражда. Административното правосъдие се интересува единствено от въпроса налице ли са всички елементи от фактическия състав на оспорения административен акт. Това е и неговият предмет.
ПРИНЦИПЪТ НА СЛУЖЕБНОТО НАЧАЛО

Един от принципите в административното правосъдие винаги е бил и продължава да бъде служебното начало. Неговото регламентиране, съдържащо се само в чл. 9, ал. 3 и ал. 4 АПК, е непълно и съдържа съществени недостатъци.
Принципът на служебното начало по своята същност е принцип на процесуалната активност на водещия процеса орган и очертава рамките на правото и властта, която законодателят е предоставил на този орган, да извършва процесуални действия по своя инициатива. На него противостои, но същевременно и го допълва, принципът на диспозитивното начало. Диаметрално противоположен е принципът за състезателното начало на съдебния процес.
Съдебното производство по административни дела, както и всяко съдебно производство, независимо от неговия характер, по своята същност е съвкупност от процесуални действия на съда и страните по делото, чрез които се поставя началото и се обуславя развитието на делото (като конкретна проява на държавна дейност за разрешаване на един правен спор) до неговото завършване с държавен правораздавателен акт. Основание за всяко съдебно производство са съществуването на правен спор и потребността от неговото разрешаване. Отговор на въпроса как се установява съществуването на административноправен спор и как се задейства процесуалният механизъм за неговото разрешаване дава чл. 126 АПК, според който съдебните производства по този кодекс започват по искане на заинтересовано лице или на прокурора. Следователно съществуването на административноправен спор не може да бъде констатирано служебно от съда, а се заявява с жалба или протест, които задължително съдържат искане за разрешаването на този спор от съда (чл. 150, ал. 1, т. 7 АПК). В това се състои “сезирането на съда”, което е основната предпоставка за започването на съдебното производство като държавна дейност за разрешаването на правния спор. А правилото по чл. 126 АПК, че “съдебните производства започват по искане на заинтересовано лице или на прокурора”, е израз на диспозитивното начало във всеки съдебен процес. То изключва служебното начало за започването на съдебното производство (възможността съдът сам, по свой почин, без да е сезиран с искане за разрешаване на определен правен спор, да образува съдебно производство по този спор). Оттук нататък, обаче, процесуалните действия на съда са подчинени на служебното начало, т.е. те могат да бъдат предприети от него и без да има искане на някоя от страните по делото. Така обхватът на съдебния контрол по глава десета на АПК не може да бъде повлиян от волята на страните по делото – според чл. 168, ал. 1 АПК, наименован „предмет на съдебната проверка”, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146.  Нещо повече - съдът обявява нищожността на оспорения пред него акт, дори да липсва искане за това (ал. 2 на чл.168). От тези правомощия на съда се вижда, че той е властен да отмени оспорения административен акт и на непредявено (незаявено) с жалбата основание за отмяна, т.е. без да е направено искане от страна по делото за такава отмяна . Но пък страните по делото, които съдът е длъжен да конституира като такива служебно (чл.154, ал. 1 АПК), могат да преустановят неговата правораздавателна власт чрез процесуалните действия по чл. 155 и чл. 156 АПК – като оттеглят или се откажат от оспорването, респ. като оттеглят оспорения административен акт (виж чл. 159, т. 3 и 8 АПК). Изводът е, че признатата от закона правораздавателна власт на административния съд се поставя в действие само чрез сезиране от засегнатите граждани или юридически лица или от прокурора (диспозитивно начало), но последващите процесуални действия по нейното упражняване се предприемат от съда предимно по негова инициатива (служебно начало). Сезираният съд служебно, т.е. по своя инициатива, движи съдебното производство до неговото завършване с прекратяване или с решение по същество. Той служебно проверява редовността на сезирането и наличието на правораздавателна власт (компетентност) да разреши административноправния спор, с който е сезиран (чл. 130, ал. 1; чл. 135, ал. 1; чл. 158 и чл. 159); служебно конституира страните (чл. 153, ал. 3, чл. 154, ал. 1 и чл. 162, ал. 2) и служебно следи за тяхното процесуално представителство по делото чл. 136, ал. 1 и чл. 25 ГПК във връзка с чл. 144 АПК); служебно и изцяло проверява законосъобразността на оспорения акт (чл. 168, ал. 1 и ал. 2), при което за него съществуват няколко съществени процесуални задължения: да окаже процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса за действителността на оспорения административен акт (чл. 9, ал. 4); да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им (чл. 171, ал. 4); да указва на страните, че за някои обстоятелства от значение за делото те не сочат доказателства (чл. 9, ал. 3 и чл. 171, ал. 4). Или служебното начало в административното правосъдие според АПК се изразява: в служебното развитие (администриране) на съдебното производство; в служебното съдействие на страните при упражняването на техните процесуални права; в служебната цялостна проверка на оспорения акт и във възможността за неговата отмяна дори на основание, което не е заявено с оспорването.
Служебното начало в развитието на съдебното производство, обективният характер на съдебния контрол за законосъобразност на административните актове и задължението на съда служебно да провери налице ли са всички изисквания за редовност (действителност) на оспорения пред него административен акт винаги са били основание законодателят да признае процесуалната възможност на съда служебно да събира релевантни за спора доказателства. Още с първия за Третата българска държава Закон за административното правосъдие (обн., ДВ, бр. 74 от 03.04.1912 г.) е призната такава възможност за Върховния административен съд: “Съдът в разпоредително заседание постановява за събиране на доказателства, каквито счита за необходими, даже когато за това няма направено искане от страните” (чл. 29, ал. 1). В Наредбата – закон за административното правосъдие (обн. като приложение към ДВ, бр. 182 от 12.11.1934 г.) възможността за служебно събиране на доказателства дори е разширена: “Съдът може да постанови да се събират доказателства, които счита за необходими, и тогава, когато няма искане от участващите в делото лица или учреждения. Той може да иска от надлежната администрация и всички други сведения и обяснения, необходими за разяснение на делото” (чл. 61). В Закона за административното производство от 1970 г.  и в сега действащия Закон за административното производство от 1979 г.  не се съдържат такива правила, защото тези закони тотално са препращали към правилата на ГПК по неуредените в тях въпроси на съдебното производство, а според чл. 129, ал. 1 на този кодекс “съдът може служебно да събира доказателства и да извършва проверка на събраните”. С реформата в гражданския съдебен процес от 23.12.1997 г. възможността на съда служебно, т.е. по своя инициатива, да попълва делото с релевантни за спора доказателства бе преустановена (ал. 1 на чл. 129 ГПК бе отменена – ДВ, бр. 124 от 23.12.1997 г.). По същото време обаче бе приет и обнародван Законът за Върховния административен съд,  чийто чл. 24 отново признава възможността Върховният административен съд служебно да събира доказателства по делото: “Съдът може да постанови събиране на доказателства, които смята за необходими, и когато няма направено искане от лицата, участващи в производството. Той може да събира допълнителни данни и обяснения, имащи значение за правилното решаване на делото”. Така забраната за служебно попълване на делото с релевантни за спора доказателства остана да съществува само в съдопроизводството по граждански дела. В съдопроизводството по административни дела служебното начало при доказването бе запазено.
Същественият въпрос е дали АПК запазва това служебно начало.
Поддържа се становище, че според АПК съдът не извършва доказателствената дейност служебно – на това настоявал чл. 168, ал. 1, сочейки, че фактите се установяват въз основа на доказателствата, представени от страните.  Аргумент в подкрепа на това становище е възможно да бъде извлечен и от логическо тълкуване на правилото по чл. 170, ал. 2, изр. 1-во, в резултат на което би могло да се стигне до извода, че съдът е овластен да събира и нови доказателства, но (само) по искане на страните. Това становище обаче категорично не се подкрепя от правилото на чл. 171, ал. 2, изр. 2-ро, според което съдът може да назначава служебно вещи лица, оглед или освидетелстване,  особено когато тези доказателства “имат самостоятелно значение за процеса на доказване”.  Това становище не е в хармония и с правилото на чл. 171, ал. 1, изр. 2-ро АПК, според което съдът може да разпита като свидетели лицата, дали сведения пред административния орган, защото преди да пристъпи към разпита на тези лица съдът трябва да ги конституира (да ги допусне до разпит) като свидетели по делото и когато прави това по своя инициатива ще е налице очевидно проявление на служебното начало при събирането на гласни доказателства по делото. Впрочем поддържащите това становище са имали възможност да се убедят, че премахването на служебното начало при събирането на доказателствата (по-точно премахването на възможността съдът по своя инициатива да събира доказателства) в определени казуистични ситуации ще позволи на административния орган да манипулира доказването в процеса като представи само тези събрани от него доказателства, които установяват изгодните за него факти.
Според обсъжданото становище излиза, че в нормата на чл. 168, ал. 1 АПК се съдържат две правила на съдебното производство пред административните съдилища – правилото за служебната проверка на оспорения административен акт извън рамките на жалбата и правилото за недопустимост на служебното доказване - които взаимно се изключват. Правилото за цялостна служебна проверка на оспорения пред съда административен акт е проявление на принципа за служебно дирене на обективната истина като еманация на служебното начало в съдебния процес, а забраната съдът служебно да събира доказателства по делото е проявление на принципа за формалната истина, според който съдът няма право на процесуална инициатива за събиране на доказателства, а е длъжен да основе решението си само на доказателствата, представени от страните по делото.  Тези два принципа не могат да бъдат прилагани съвместно и затова е очевидно, че правилото за цялостна служебна проверка на оспорения пред съда административен акт и забраната съдът служебно да събира доказателства по делото, като проявления на тези несъвместими принципи, са също така несъвместими.
ГЛАВА ЕДИНАДЕСЕТА
ПРОИЗВОДСТВА ЗА ОБЕЗЩЕТЕНИЕ

1. Видове отговорност.
В обществения живот съществуват различни видове отговорност – политическа отговорност, морална отговорност, наказателна отговорност, финансова отговорност и т.н. Същественото е, че не всички видове отговорност са регулирани от правото. От гледна точка на този критерий отговорността е два вида – юридическа отговорност и неюридическа отговорност.
Юридическата отговорност по нашето позитивно право е задължението, което има лицето, извършило нарушение на установения правен ред, да понесе определени от закона неблагоприятни последици (санкция).  В зависимост от вида на нарушението и от естеството на съответстващата му санкция юридическата отговорност е наказателна и обезщетителна. А в зависимост от това кой закон определя състава на нарушението и неблагоприятните последици (санкцията) наказателната юридическа отговорност е: отговорност за престъпления по Наказателния кодекс, административнонаказателна отговорност и дисциплинарна отговорност. Обезщетителната юридическа отговорност е винаги отговорност за вреди. Според произхода на вредите тази отговорност е два вида: субективна или гражданска отговорност и обективна или публичноправна отговорност. Гражданската отговорност се поражда при вреди, възникнали от виновно неизпълнение на валидно сключени договори или от виновно неизпълнение на генералното  задължение да се спазват и изпълняват законите, както и да се зачитат правата и законните интереси на другите (чл. 58, ал. 1 Конст). Когато вредите са причинени от неизпълнено задължение по договор, отговорността е договорна, а когато вредите са резултат на неизпълнение на всеобщото задължение “да не се вреди другиму”, отговорността е деликтна.  Тя е субективна, защото изисква вина – умисъл, самонадеяност или небрежност – при осъществяването на вредоносното правонарушение (деликта), а вината е субективен елемент на всеки деликт.
Наред със субективната гражданска отговорност в българското позитивно право е известна и обективната отговорност на държавата и на общините, като носители на държавната власт, за вредите, причинени от техни органи или длъжностни лица при реалното упражняване на тази власт, чрез незаконосъобразни актове, действия и бездействия. Тази отговорност е обективна, защото за нейното възникване е достатъчно обективното наличие на причинени вреди от незаконосъобразното упражняване на държавната власт. Вината не е въздигната като елемент на този юридически факт и поради това липсата й е ирелевантна за отговорността на държавата и общините. Тази отговорност е и публичноправна, защото пораждащият я юридически факт – вредата - е възникнала при незаконосъобразно упражняване на държавната власт като imperium, т.е. при едно правоотношение между неравнопоставени страни.
До приемането на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди  държавата отговаряше за вредите, причинени на граждани, по реда и при условията на чл. 49 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД).
Когато от правонарушението са възникнали вреди, виновното лице дължи поправянето им. Това задължение е установено като основно правило (начало) с нормата на чл. 45, ал. 1 ЗЗД. Всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е причинил другиму, гласи това правило. ЗЗД е граждански закон и затова отговорността за вреди по чл. 45, ал. 1 е гражданска и субективна (но това не променя нейния санкционен характер). Тя е деликтна отговорност, защото правното основание за нейното възникване са вредите, причинени от правонарушението, което тук се състои в нарушаването на основното задължение на всички правни субекти да не вредят другиму.
Всяка вреда (щета) трябва да бъде отстранена. Отстраняването или поправянето на вредата по правилото на чл. 45, ал. 1 ЗЗД е задължение на лицето, което я е причинило. Но нашият законодател в някои случаи е прехвърлил това задължение върху други лица, които са в определена връзка с причинителя на вредата. Така чл. 49 ЗЗД гласи: “Този, който е възложил на друго лице някаква работа, отговаря за вредите, причинени от него при или по повод изпълнението на тази работа”. Текстът е законов израз на частноправната (гражданскоправна или цивилистична) теория за отговорността на възложителя на работата въобще и в частност за отговорността на държавата като възложител на работа на своите органи и длъжностни лица за вредите, причинени от тях при упражняване на функциите по държавно управление.
2. Теорията за гражданскоправната същност на отговорността на държавата.
Държавата, според тази теория, носи отговорност на основание общите принципи на частното право за деликтната отговорност по чл. 49 ЗЗД, защото тя не е нищо друго освен един обикновен упълномощител, а държавният орган или държавният служител е само един обикновен пълномощник, който действа в сферата на държавното управление. Връзката между държавата и нейния орган или нейния служител ще е обикновен договор.  Затова вредите, причинени от държавния орган или длъжностното лице при осъществяването на съответната дейност по държавното управление, следва да бъдат обезщетени от държавата като възложител на тази дейност.
В правната литература битува и друг вариант на теорията за гражданскоправната същност на отговорността на държавата, при който тя се нарича “теория на риска”. Според нея държавата поема един риск за вредоносните действия, които евентуално биха настъпили при функционирането на нейните служби. Риск, свързан с подбора и назначаването на лицата, които действат в тези служби. Покриването на този риск се извършва от средства на държавата, специално заделяни за такива случай и обособени като персонифицирано имущество – фиск. Следователно, за вредите, причинени от държавни органи или държавни служители отговаря държавният фиск като персонифицирано имущество, а не отговаря държавата като публична власт.
И двата варианта на частноправната теория са основани на идеята, че държавата като публична власт не отговаря – суверенът не може да бъде държан отговорен за своите постъпки и действия.  Отговорност за това носят само служебните лица, които действат от негово име и за негова сметка. Все пак обаче причинените вреди и загуби от действията на държавните и административни служби са факт, който при определени условия трябва да обоснове отговорността на държавата, ако не може да се докаже, че са резултат на виновно поведение на точно определени нейни служители.  Защото тя е поела риска да отговаря за всички вреди, които биха последвали за частни лица от дейността на нейните органи и служби. Но всъщност отговорността към частните лица се поема от фиска като персонифициран държавен финансов ресурс, а не от държавата като суверен, като публична власт.
Същото обстоятелство – че държавата носи риска – е послужило като основание на една друга идея, според която държавата трябва да отговаря за вредите, причинени от нейните органи и служители при действия по служба, без да има нужда пострадалото лице да доказва някаква вина на тези органи и служители.  Тази идея е началото на теорията за публичноправната същност на отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове по държавното управление и от незаконосъобразни действия и бездействия на нейни органи и длъжностни лица във връзка с държавното управление.
Гражданскоправната отговорност по чл. 49 ЗЗД е субективна, защото предполага виновно поведение на извършителя на работата, довело до възникване на вреди за друго лице. Вината на извършителя обаче по силата на закона се прехвърля върху възложителя на работата. Следователно тук не може да става реч за отговорност на държавата като публична власт за вреди причинени от нейните органи и служители при изпълнение на служебните им функции без оглед на това дали вредите са причинени виновно или не. Не помага и оборимата презумпция по чл. 45, ал. 2 ЗЗД, че вината се предполага до доказване на противното. Защото и тя предполага вина, а вината е съществен елемент на субективната отговорност за вреди.
Този проблем не съществува в теорията за публичноправната същност на отговорността на държавата.
3. Теорията за публичноправната същност на отговорността на държавата.
В обществения живот държавата има две проявления – като публична власт, т.е. като юридическо лице на публичното право и като юридическо лице на частното право, страна в множество гражданскоправни отношения във връзка с осъществяването на материалната функция по техническа поддръжка на нейните органи и техните администрации, както и при управлението на държавното движимо и недвижимо имущество.
Когато държавата, чрез своите органи и длъжностни лица, действа като юридическо лице на частното право, отговорността й за всички вреди, причинени от действията на нейните органи и длъжностни лица, ще бъде гражданскоправната отговорност по чл. 49 във връзка с чл. 45, ал. 1 ЗЗД. В сферата на частното право държавата е страна по правните отношения чрез своя фиск.
Когато държавата, чрез своите органи и длъжностни лица, действа като юридическо лице на публичното право, т.е. когато действа като публична власт, отговорността й за всички вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на нейните органи и длъжностни лица във връзка с държавното управление, ще бъде обективната публична отговорност по Закона за отговорността на държавата за вреди причинени на граждани, впоследствие преименуван на Закон за отговорността на държавата и общините за вреди.
Според чл. 7 от Конституцията държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Този принцип е заложен и в Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, гласи чл. 1, ал. 1 от този закон. При това тя дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от съответното длъжностно лице (чл. 4 ЗОДОВ). Тази отговорност е обективна. За нейното възникване е необходимо да са налице обективните обстоятелства: а) незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи или длъжностни лица, и б) вреда, която се намира в причинна връзка с тях.  А разпоредбата на чл. 4 ЗОДОВ сочи на извода, че освен обективна, тази отговорност е и пълна – държавата дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането,  а не само за тези, които са били предвидими. Вината не е предпоставка за нейното възникване. Нещо повече – държавата отговаря дори когато не може да се установи кое точно длъжностно лице е извършител на вредоносните действия или бездействия.
Тази правна конструкция обаче бе нарушена с чл. 101 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Според ал. 1 на чл. 101 държавният служител отговаря за вредите, които е причинил умишлено или при груба небрежност на държавата или на гражданите чрез незаконосъобразни действия или бездействия при или по повод изпълнение на служебните му задължения. Можеше да се приеме, че този текст урежда отговорността на държавния служител за вредите, които пряко е причинил на държавата и регресната отговорност на държавния служител към държавата в случаите, когато тя е изплатила на граждани или юридически лица обезщетение по ЗОДОВ за вреди, пряка и непосредствена последица от негови незаконосъобразни действия или бездействия при или по повод изпълнение на служебните му задължения. Но ако не беше ал. 2 на чл. 101, според която за вреди, причинени на гражданите, държавата отговаря солидарно с причинилия ги държавен служител. Тази разпоредба по един безусловен начин подчертава, че с ал. 1 на чл. 101 ЗДСл е установена персонална отговорност на държавния служител, не само към държавата, но и към увредените граждани, която е също така пълна отговорност, но е субективна – дължи се само когато вредите са причинени умишлено или при груба небрежност. Освен това тя е уредена на основата на правилата по чл. 45, ал. 1 и чл. 49 ЗЗД като гражданска (частноправна) отговорност за вреди и се реализира в производство по общия исков ред. Неяснотата относно приложимия закон и уредените с него хипотези се засилва от правилото по чл. 8, ал. 1 ЗОДОВ, според което обезщетение за вреди, причинени при условията на чл. 1, може да се търси по този закон, а не по общия ред. Едва ли може да се приеме, че с чл. 101, ал. 1 и ал. 2 ЗДСл е предвиден специален начин на обезщетение, поради което и по силата на чл. 8, ал. 2 ЗОДОВ този закон да е неприложим. С чл. 101, ал. 1 и ал. 2 ЗДСл е прогласена отговорност за вреди, а не специален начин на обезщетение. Проблемът не е разрешен с тълкувателно решение № 3 от 22.04.2004 г. на ОСГК на Върховния касационен съд, поради което предстои разрешаването му в бъдещата практика на Върховния административен съд. Защото разрешение не се съдържа и в АПК. Според чл. 203, ал. 1 исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица, се разглеждат по реда на този кодекс, а според ал. 2 на същия чл. 203 за неуредените въпроси за имуществената отговорност се прилагат разпоредбите на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Неясно е дали това препращане следва да се разбира като изключване на отговорността по чл. 101, ал. 1 и ал. 2 ЗДСл към гражданите, претърпели вреди от незаконосъобразни действия или бездействия на държавен служител, извършени от него умишлено или при груба небрежност при или по повод изпълнение на служебните му задължения.
4. Съдебното производство за обезщетение, регламентирано в АПК.
С разпоредбата на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица са предоставени в подведомственост на административните съдилища, което означава, че са иззети от компетентността на общите (граждански) съдилища. Следователно, делата, които ще бъдат образувани в административните съдилища по тези искове, трябва да бъдат административни, а не граждански дела.  Това е така, защото тази отговорност, както се каза и по-горе, е обективна, а не субективна отговорност на държавата, която тя носи не в качеството си на юридическо лице, субект на частното право, а в качеството си на публична власт и следователно не по едно частноправно отношение, а по силата на едно публичноправно отношение. Впрочем това е и основната причина разглежданите искове да бъдат отнесени в подведомственост на административните съдилища, които по правило разглеждат и решават административни, а не граждански дела.
Съдебното производство по исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на държавната администрация е предмет на глава единадесета на АПК, наименована “Производства за обезщетение”. От разпределението на родовата подсъдност по чл. 132 АПК се вижда, че тези дела са родово подсъдни на административните съдилища без оглед на цената на иска, нито на това срещу какъв по степен орган е насочен този иск. А от наименованието на исковете - искове за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица (чл. 203, ал. 1) – се вижда, че правото на иск в тези случаи принадлежи на увредените от държавната администрация граждани и юридически лица. Следователно неперсонифицирани организации на граждани нямат право на иск. Това е така, защото вредата е неблагоприятна последица за правата и защитените от правото интереси на увредения. А права и правни интереси могат да имат само правните субекти – гражданите като физически лица и юридическите лица. Всяко лице, от момента на раждането си, придобива способността да бъде носител на права и задължения, гласи чл. 1 от Закона за лицата и семейството, а чл. 131 допълва - юридическите лица са носители на права и задължения. Кой може да бъде носител на права и задължения определя само законът. В позитивното ни право липсва закон, който да признава неперсонифицираните организации на граждани за правни субекти, т.е. за носители на права и правни задължения. Поради това те не могат да претърпят вреда в посочения по-горе смисъл – като неблагоприятна последица за техни права и защитени от правото интереси.
Ответник по иск за обезщетение за вреди от незаконосъобразен акт или от незаконосъобразни действия или бездействия на администрацията е юридическото лице, представлявано от органа, от чийто незаконосъобразен акт, действие или бездействие са причинени вредите – чл. 205 АПК.
Текстът е непрецизен и може да бъде тълкуван разнопосочно.
А) Ответник по исковете за обезщетение според теориите за гражданскоправната същност на отговорността на държавата и общините за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи или длъжностни лица:
През призмата на теориите за частноправната (гражданската) същност на отговорността на държавата възможните хипотези за ответник, по смисъла на чл. 205 АПК, по иска за обезщетение са три:
а) Административният орган, издал незаконосъобразния акт или осъществил незаконните действия или бездействия, е и юридическо лице. Такива органи са например Комисията за регулиране на съобщенията – чл. 19, ал. 1 от Закона за далекосъобщенията; Съветът за електронни медии – чл. 20, ал. 1 и чл. 21 от Закона за радиото и съобщенията; Държавната комисия по стоковите борси и тържищата – чл. 4 и чл. 5 от Закона за стоковите борси и тържищата; Комисията за защита на конкуренцията – чл. 3 от Закона за защита на конкуренцията; Комисията за защита на личните данни – чл. 6 от Закона за защита на личните данни и др. Очевидно в тези случаи искът за обезщетение следва да бъде предявен към административния орган, но в качеството му на юридическо лице.
б) Административният орган, издал незаконосъобразния акт или осъществил незаконните действия или бездействия, не е юридическо лице, а неговата администрация е обявена от закона за юридическо лице.
Според чл. 19, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА) органите на изпълнителната власт са централни и териториални. Централните органи са Министерският съвет, министър-председателя; заместник министър-председателите и министрите (чл. 19, ал. 2 ЗА). От тях администрации имат Министерския съвет и министрите (чл. 38, ал. 1, т. 1 и 2 ЗА). Администрацията на Министерския съвет е самостоятелно юридическо лице, което се представлява от министър–председателя (чл. 40, ал. 3 и ал. 6 ЗА). Министерството е юридическо лице, което се представлява от министъра (чл. 42, ал. 2 и ал. 3 ЗА).
Териториалните органи на изпълнителната власт са областните управители и кметовете на общини. Областната администрация е юридическо лице, което се представлява от областния управител (чл. 57, ал. 2 и ал. 3 ЗА). Общинската администрация обаче не е юридическо лице. Поради неговата специфика този случай ще бъде разгледан отделно.
В всичките тези случаи според правилото на чл. 205 АПК искът за обезщетение следва да бъде предявен към юридическото лице, а не към административния орган, който е негов представител по разпореждане на закона, защото според чл. 131 от Закона за лицата и семейството носители на права и задължения са юридическите лица, а не представляващите ги по закон техни ръководители.
в) Според правилото на чл. 205 АПК, тълкувано през призмата на теориите за гражданскоправната същност на отговорността на държавата, за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на длъжностни лица, исковете за обезщетение също се предявяват срещу юридическото лице, в чиято структура са включени изпълняваните от тях длъжности. А според чл. 18, ал. 1 ГПК, приложим в производствата за обезщетение по силата на чл. 144 АПК, юридическите лица се представляват пред съдилищата от лицата, които ги представляват по закон. Кои са тези лица видяхме по-горе в б.”а” и б.”б”.
г) Орган на изпълнителната власт в общината е кметът – чл. 139, ал. 1, изр. 1 от Конституцията, чл. 33, ал. 1 ЗА и чл. 38, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Едновременно с това кметът е и териториален орган на изпълнителната власт в България – чл. 19, ал. 3, т. 2 ЗА. Орган, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, е административен орган - § 1, т. 1, предл. 1-во ДР на АПК.
Административни актове издава и общинският съвет, който е орган на местното самоуправление – чл. 18, ал. 1 и чл. 22, ал. 1 ЗМСМА. Издаването на административни актове е административно правомощие, а според § 1, т. 1, предл. 2-ро ДР на АПК всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, е административен орган. Следователно и общинският съвет, и кметът на общината са административни органи по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК. Но нито общинският съвет, нито кметът на общината са юридически лица. Общината е юридическото лице (чл. 136, ал. 3 Конст. и чл. 14 ЗМСМА). Тя може да бъде носител на права и задължения, според чл. 131 от Закона за лицата и семейството. Затова ответник по искове за обезщетения за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на общинския съвет, на кмета на общината или на длъжностни лица от общинската администрация, ще бъде общината в качеството й на юридическо лице. Законен представител на общината е нейният кмет, който според чл. 44, ал. 1, т. 15 ЗМСМА я представлява пред физически и юридически лица и пред съда.
Б) Ответник по исковете за обезщетение според теорията за публичноправната същност на отговорността на държавата и общините за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи или длъжностни лица:
Основен постулат в тази теория е публичноправната и обективна същност на отговорността на държавата и общините за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица. Държавата и нейните органи не различни лица, от които едното да носи отговорност за другото, а са “органически обединени и интегрирани в едно цяло” , в една система. Отделният държавен орган е част от системата на държавните органи и в тази система той има своето предназначение, задачи и функции, при чието осъществяване действа самостоятелно, но това не означава, че той може да бъде откъснат и да съществува вън и независимо от системата на държавните органи. И обратно – “органът е неоткъсваема част от цялото и защото това цяло не може правно да се проявява вън от този орган”.
Резултатът е, че вредите, причинени на граждани или на юридически лица от един държавен орган или длъжностно лице при или по повод осъществяването на неговите функции по държавно управление, се считат за причинени от “цялото”, т.е. от държавата, а не от “неговата част”, т.е. от държавния орган. Затова и отговорността за тяхното поправяне трябва да бъде на “цялото”, а не на “неговата част”. Тук теорията за публичноправната същност на отговорността на държавата и теорията за риска, в нейното развитие след приемането на ЗОДОВ (обн., ДВ, бр.60 от 5.08.1988 г., в сила от 1.01.1989 г.), застават на близки позиции – държавата отговаря, защото тя чрез своя орган е причинила вредата, казва теорията за публичноправната същност на отговорността на държавата; държавата отговаря за подбора и назначаването на лицата, които ще осъществяват функциите на държавни органи или длъжностни лица, защото тези функции са функции на държавата, казва теорията на риска.
Теорията за публичноправната и обективна същност на отговорността на държавата е била възприета от нашия законодател и това се вижда от наименованието на закона – Закон за отговорността на държавата и общините за вреди.  Изрично в чл. 1 на този закон е посочено, че държавата и общините отговарят. Те трябва да поправят вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Поправянето на вредите е задължението, а на него отговаря субективното право на увредените лица да получат обезщетение, да получат поправяне на причинените им вреди. Затова на иска за обезщетение трябва да отговаря носителя на задължението да плати това обезщетение, а според ЗОДОВ това е държавата, респ. общината.
И държавата, и общината са юридически лица на публичното право. И двете имат територия, население и власт. Територията на общината, обаче, е част от територията на държавата, а властта й е също държавна власт, предоставена й за упражняване във формата на местно самоуправление. За осъществяване на своето предназначение и функции и двете имат своите органи – държавни, респ. общински. В своята дейност общинските органи имат относителна независимост от държавните органи. Своите решения те взимат въз основа на закона и решенията на населението. Централните държавни органи и техните представители по места могат да осъществяват само контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното управление и то само когато това е предвидено със закон (чл. 144 Конст.). С оглед на тази независимост на общинските органи законодателят прие, че за вредите, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на общинските органи и длъжностни лица, отговорността следва да се носи от общината, а не от държавата. Поради това бяха внесени и съответните изменения в ЗОДОВ. Характерът на тази отговорност, обаче, е идентичен с характера на отговорността на държавата. Казаното до тук за тази отговорност, важи изцяло и за отговорността на общината.
Според чл. 7 ЗОДОВ искът за обезщетение се предявява срещу органите по чл. 1, от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите. Разрешението, възприето в чл. 205 АПК е различно - искът за обезщетение се предявява срещу юридическото лице, представлявано от органа, от чийто незаконосъобразен акт, действие или бездействие са причинени вредите. То има процесуален, а не материалноправен характер и затова не пренася отговорността на държавата и общините върху юридическото лице, чийто орган е причинил вредата. Отговорността си остава на държавата и общините, но се реализира чрез осъдителен иск, насочен към съответното юридическо лице, представлявано от органа, от чийто незаконосъобразен акт, действие или бездействие са причинени вредите. В случаите на вреди, причинени от общински орган или длъжностно лице, затруднения няма – искът се предявява срещу общината, а тя се представлява от нейния кмет, освен когато вредите са причинени от незаконосъобразен акт на общинския съвет.  Това правило следва да бъде приложено и когато вредите са причинени от незаконосъобразен акт, действие или бездействия на длъжностно лице от общинската администрация.
С формулираното по този начин правило на чл. 205 АПК нашият законодател е изразил същото пристрастие към частноправната теория за отговорността на държавата, каквото бе изразил с формулировките на чл. 7, т. 1 и чл. 11 от Закона за обществените поръчки (преди изменението на закона, обн., ДВ, бр. 37 от 05.05.2006 г.) към частноправната теория за същността на договорите за обществени поръчки. Упорито отстояваното от законодателя нежелание официално да признае съществуването на административните договори,  като инструмент за постигане на полезни за държавата резултати и да регламентира тези договори като самостоятелен правен институт, доведе до един труден за практиката период от време, в който чисто публичноправни, властнически волеизявления трябваше по волята на законодателя да бъдат третирани като гражданскоправни волеизявления. Така и сега, с помощта на неясната формулировка на чл. 205 АПК, законодателят създава впечатлението, че е отстъпил от идеята за отговорността на държавата като публична власт и е възприел становището, че за вреди, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на държавни органи и длъжностни лица, не отговаря държавата като единна система на държавни органи и юридическо лице на публичното право, а отговаря фискът чрез бюджета на съответната администрация, макар тази отговорност да е обективна (т.е. за нейното възникване да не е необходимо виновно поведение на органа или длъжностното лице).
В) Кой е ответник по иск за обезщетение за вреди, причинени от длъжностно лице.
Вредите могат да бъдат причинени и от незаконосъобразни действия или бездействия на длъжностни лица – чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. В АПК не се съдържа легална дефиниция на понятието “длъжностно лице”, а според чл. 37, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове думи или изрази с утвърдено правно значение се използуват в един и същ смисъл във всички нормативни актове. Ако се налага отклонение от общоприетия смисъл на дума или израз, или когато при прилагане на нормативния акт могат да възникнат съмнения относно смисъла на употребена дума или израз, с допълнителна разпоредба се определя смисълът им за съответния нормативен акт (чл. 37, ал. 2 и ал. 3 от Указ № 883). Следователно щом като в АПК не се съдържа легална дефиниция на “длъжно лице”, това понятие е употребено с неговото утвърдено правно значение. А то е това, което е дадено с дефиницията по чл. 93, т. 1, б.”а” от Наказателния кодекс: “длъжностно лице" е това, на което е възложено да изпълнява със заплата или безплатно, временно или постоянно служба в държавно учреждение, с изключение на извършващите дейност само на материално изпълнение. Това правно значение се извлича и от Закона за администрацията.
Дейността на администрацията се осъществява от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение, които заемат съответни длъжности в нея (чл. 12, ал. 1 и чл. 13, ал. 1 ЗА). Длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България или на Закона за изпълнение на наказанията, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика (чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията, приета с ПМС № 47 от 01.03.2004 г., обн., ДВ, бр. 18 от 05.03.2004 г., с последващи изменения и допълнения). Според функциите, които се изпълняват, длъжностите в администрацията са ръководни, експертни и технически (чл. 13, ал. 2 ЗА). Тъй като извършващите дейност само на материално изпълнение не са длъжностни лица, а функциите на техническите длъжности в администрацията са свързани с техническото обслужване и подпомагане на дейността на администрацията (чл. 9 от цитираната Наредба за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията), което по същество е дейност на материално изпълнение, изводът е, че длъжностни лица по смисъла на АПК са държавните служители и служителите по трудово правоотношение, които изпълняват ръководни и експертни длъжности.
В чл. 290, ал. 1 АПК обаче четем, че органът по изпълнението налага на длъжностните лица, изпълняващи функциите на държавен орган, глоба. Според чл. 302, ал. 2 длъжностно лице, което не изпълни нареждане на по-горестоящ административен орган да издаде съответен административен акт или документ, се наказва, а според чл. 21, ал. 1, чл. 74 и чл. 76 административни актове се издават само от овластените за това административни органи. Пак в смисъл на административен орган е употребено понятието “длъжностно лице” в нормата на чл. 303 АПК. Цитираните разпоредби сочат и на едно друго значение на това понятие, с което то се употребява в АПК – длъжностни лица са лицата, които изпълняват функции на държавен орган (държавен орган е родовото понятие, а видовото е административен орган, поради което в израза “функции на държавен орган” се включва и изпълнението на функции на административен орган).
Крайният извод е, че длъжностни лица по смисъла на АПК са държавните служители и служителите по трудово правоотношение, които изпълняват ръководни и експертни длъжности, както и лицата, които изпълняват функции на държавен орган.
От този извод следва, че за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на длъжностни лица, исковете за обезщетение също се предявяват срещу юридическото лице, в чиято структура са включени изпълняваните от тях длъжности. А според чл. 18, ал. 1 ГПК, приложим в производствата за обезщетение по силата на чл. 144 АПК, юридическите лица се представляват пред съдилищата от лицата, които ги представляват по закон. Кои са тези лица видяхме по-горе в б.”а” и б.”б”.
Г. Други процесуални въпроси по съдебното производство.
а) Предявяване на иска за обезщетение заедно с оспорването.
Искът може да се предяви и заедно с оспорването на административния акт до приключване на първото заседание по делото, гласи правилото по 204, ал. 2, изр. 1-во АПК. Употребата на съюза “и” показва, че има и друго правило, което в случая е имплицитно изразено – това е правилото, че искът за обезщетение може да бъде предявен и самостоятелно, т.е. извън оспорването на административния акт.
Развитието на съдебното производство е различно когато искът за обезщетение е предявен заедно с оспорването и когато искът е предявен самостоятелно.
Местната подсъдност е уредена с нормите на чл. 133, ал. 1 и ал. 2, и чл. 204, ал. 2, изр. 1-во АПК. Делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал незаконосъобразния административен акт, но исковете за обезщетения могат да бъдат предявени и пред съда по адреса или седалището на жалбоподателя, освен когато са съединени с оспорване по чл. 133, ал. 1.
Когато искът за обезщетение се предявява заедно с оспорването на административния акт, това трябва да стане най-късно до приключване на първото заседание по делото – чл. 204, ал. 2, изр. 1-во АПК. Изразът “първото заседание по делото” тук е употребен в смисъл, че по делото се провежда второ, а при необходимост и следващи заседания, ако има уважителни причини за неговото отлагане и спорът не може да бъде разрешен в едно заседание.  Пропускането на срока е фатално само за съвместното заявяване на оспорването и искът за обезщетение. Бъде ли пропусната възможността за това съединяване на оспорването и иска за обезщетение, за предявяването на иска следва да се изчака решението на съда по оспорването. Ако жалбата бъде отхвърлена като неоснователна, иск за обезщетение е недопустим, защото с разпоредбата на чл. 204, ал. 1 АПК законодателят е установил една съществена процесуална предпоставка за неговата допустимост – иск може да се предяви след отмяната на административния акт по съответния ред.
Под “съответния ред” законодателят е имал предвид всички възможни способи за отмяната на незаконосъобразен административен акт – от компетентния по-горестоящ административен орган (чл. 97, ал. 1 АПК), от съда (чл. 172, ал. 2 и ал. 3, респ. чл. 183, чл. 193, ал. 1, чл. 222, ал. 1, чл. 227, ал. 1) или от непосредствено по-горестоящия административен орган при възобновяване на административното производство (чл. 103, ал. 5 и чл. 104 АПК).
Независимо от това дали искът за обезщетение е заявен още с жалбата или с последваща писмена (искова) молба, подадена в срока по чл. 204, ал. 2, изр. 1-во АПК, съдът е длъжен да провери неговата редовност и процесуална допустимост. Ако исковата молба, респ. жалбата, в частта й, която има характер на иск, е нередовна, срокът за отстраняване на нередовностите е до приключването на първото съдебно заседание. Интересен е въпросът каква ще бъде съдбата на иска, ако нередовностите на исковата молба, респ. на жалбата, не бъдат отстранени в посочения срок.
Едното разрешение е предложеното в коментара с автори Константин Пенчев, Иван Тодоров, Георги Ангелов и Богдан Йорданов – когато недостатъците на исковата молба не бъдат отстранени до приключването на съдебното заседание, искът не се съединява с оспорването, но исковата молба не се оставя без разглеждане, а без движение. В този случай производството продължава по общия ред.
В коментара не е направено обяснение как производството ще продължи по общия ред при императивното изискване на чл. 204, ал. 1 АПК искът за обезщетение да се предявява самостоятелно, т.е. отделно от оспорването на административния акт, едва след отмяната на акта по съответния ред. Авторите на коментара приемат, че отмяната на акта е процесуална предпоставка (за допустимост на иска) и затова към исковата молба следва да е приложен документ, който да я доказва. Ако тя не е доказана, искът не се разглежда, а исковата молба се връща с разпореждане, съответно делото се прекратява с определение, ако е било разпоредено връчването на препис от исковата молба на ответника.  Най-вероятно авторите на коментара са имали предвид съдебното производство да продължи така, както би продължило при всяко отделяне на иска за обезщетение, предприето по реда и при условията на чл. 206, ал. 1 ГПК.
Второто възможно разрешение е диаметрално противоположно на първото – нередовната искова молба, чиито нередовности не са отстранени в срока по чл. 204, ал. 2, изр. 1-во АПК, не може да бъде приета за съвместно разглеждане с оспорването, но тя не може да бъде приета и за отделно (самостоятелно) разглеждане поради липса на процесуалната предпоставка по чл. 204, ал. 1 АПК. Затова е безпредметно отделянето на иска за обезщетение, а исковата молба следва да бъде върната на подателя й. Това разрешение, обаче, не е съвсем прецизно в случаите, когато разглеждането на спора за законосъобразността на административния акт е било отложено за следващо заседание и междувременно нередовностите на предявения за съвместно разглеждане с оспорването иск за обезщетение са били отстранени – в тези случаи по силата на чл. 100, ал. 4 ГПК във връзка с чл. 144 АПК поправената искова молба ще се смята за редовна от деня на подаването й.
Струва ми се, че разрешението на обсъждания въпрос следва да се търси  в няколко насоки.
Първата обхваща случаите, при които исковата молба, респ. жалбата, са подадени значително преди датата на съдебното заседание, нередовностите са съобщени на оспорващия и в законоустановения срок, изтекъл преди съдебното заседание, тези нередовности не са отстранени. Разрешението в тези случаи е това по чл. 100, ал. 2 ГПК във връзка с чл. 144 АПК – исковата молба, заедно с приложенията се връща на ищеца.
Втората обхваща случаите, при които исковата молба е подадена малко преди или в самото съдебно заседание, така че на практика липсва технологично време за съобщение по чл. 100, ал. 1 ГПК и своевременно отстраняване на нередовностите в нея. Независимо от това нередовната искова молба следва да бъде оставена без движение и на ищеца да бъде дадена възможност в срока по чл. 100, ал. 1 ГПК да отстрани нередовностите. След това възможностите са две: а) съдебното заседание по оспорването на административния акт е било отложено за друга дата, и б) събирането на доказателствата и разглеждането на делото по същество е приключило и това се е оказало единственото съдебно заседание. При първия вариант своевременно поправената искова молба ще се счита за редовна от деня на нейното подаване (чл. 100, ал. 4 ГПК), поради което надлежно сезира съда по оспорването. Затова той е длъжен да даде правосъдие, което означава, че трябва да приеме и да разгледа предявения иск за обезщетение заедно с оспорването на административния акт. При втория вариант нередовната и оставена без движение искова молба следва да бъде отделена от оспорването (арг. чл. 206, ал. 1 АПК) и след отстраняването на нередовностите по нея да бъде образувано самостоятелно съдебно производство, което да бъде спряно  до разрешаването на спора за законосъобразността на административния акт с влязло в сила съдебно решение. Ако оспореният акт бъде отменен – делото по иска за обезщетение следва да бъде възобновено, а заверен препис от решението за отмяната на административния акт ще се приложи като доказателство по него.  Ако оспорването бъде отхвърлено като неоснователно, искът за обезщетение следва да бъде оставен без разглеждане като процесуално недопустим, а образуваното съдебно производство следва да бъде прекратено – липсва предпоставката по чл. 204, ал. 1 АПК за неговата допустимост. Точно така гласи чл. 207, ал. 1, изр. 2-ро АПК – производството по иска (за обезщетение) се прекратява, ако оспорването на административния акт бъде отхвърлено. Особеното тук е, че при отмяна на съдебното решение, с което е отхвърлено оспорването, производството по иска за обезщетение се възстановява (чл. 207, ал. 2, изр. 2-ро).
б) Установяване на незаконосъобразността на нищожен или оттеглен административен акт от съда, пред който е предявен иска за обезщетение.
Според чл. 204, ал. 3 АПК когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение. Следователно, съдебното обявяване на нищожността (чл. 172, ал. 2, предл. 1-во АПК) не е предпоставка по чл. 204, ал. 1 АПК за този иск. На практика, обаче, възможността за предявяване на иск за обезщетение без да е обявена нищожността на административния акт ще бъде използвана само в случаите когато нищожността е несъмнена. Съществува ли и най-малкото съмнение, че порокът на административния акт го прави унищожаем, а не нищожен, тази възможност едва ли ще бъде използвана. Инцидентното установяване на нищожността от съда, пред който е предявен иск за обезщетение за вреди, причинени от нищожен административен акт, е съществен коректив на възприетата от Конституцията (чл. 120, ал. 2) непълна обща клауза, която допуска възможността със закон да бъде изрично изключено прякото оспорване пред съда на определен вид административни актове.
Интересно разрешение е възприето от законодателя в хипотезата на предявен самостоятелно или съвместно с оспорването иск за обезщетение за вреди от незаконосъобразен административен акт, който е бил оттеглен от неговия издател.
Оттеглянето на оспорения акт може да бъде направено при преразглеждането на административния акт по реда на чл. 91, ал. 1 АПК или в хода на съдебното производство по правилата на чл. 156 АПК. То е процесуален способ за отстраняване на порочния административен акт и е тъждествен на отмяната на този административен акт.  С оттеглянето на оспорения акт, административният орган имплицитно признава незаконосъобразността на този акт като го отстранява от обективната реалност. С оттеглянето на акта се преустановява и възникналото от него административно правоотношение, както всякакви други правоотношения, за които той е бил пораждащ ги юридически факт. Напълно достатъчно е съдът инцидентно да констатира в мотивите на решението (т.е. без сила на присъдено нещо) по иска за обезщетение оттеглянето на акта и прекратяването на породените от него правоотношения, ако те са преюдициални за правния спор. Такова установяване е имал предвид законодателят в нормата на чл. 204, ал. 4 АПК. То прави излишно предявяването на инцидентен установителен иск.
в) Отделяне на иска.
Предявяването на иск за обезщетение заедно с оспорването на административния акт е обективно съединяване на осъдително исково производство с контролно-отменително съдебно производство, основано на връзката между тях. Но за разлика от обективното съединяване на искове в гражданския процес, съвместното разглеждане на оспорването и на иска за обезщетение не може да бъде предприето от съда служебно, нито пък по искане на административния орган или на заинтересована страна. То се осъществява единствено чрез предявяването на иска за обезщетение заедно с оспорването и не подлежи на санкциониране (допускане) от сезирания съд с някакъв акт – ако са налице всички изисквания са редовност и допустимост на оспорването и на иска за обезщетение той е длъжен да ги разгледа в едно съдебно производство и да се произнесе по тях с общо решение. Освен когато съвместното разглеждане на иска ще затрудни производството по оспорване на административния акт. В този случай сезираният съд е може да отдели иска за обезщетение, било по свой почин, било по искане на страна (т.е. на всяка страна по делото, в т.ч. и на ищеца) – чл. 206, ал. 1 АПК. Определението, с което се отделя иска за обезщетение не подлежи на обжалване, защото не прегражда по-нататъшното разглеждане на иска и в кодекса не е изрично предвидена възможност за неговото обжалване. Обяснението за последното е, че отделянето на иска се предприема от съда само от съображения за процесуална целесъобразност, но е интересен въпросът, ако бъде обжалвано определението за последващото спиране на съдебното производство по иска, дали втората инстанция, макар и само преюдициално, може да упражни контрол за действителното наличие на такава целесъобразност.
Разглеждането на отделения иск продължава в същия съд,  но след като влезе в сила съдебното решение, с което оспореният акт е отменен или е обявена неговата нищожност (чл. 206, ал. 2). До тогава съдебното производство по иска следва да бъде спряно.  Извършените до спирането процесуални действия и техните последици се запазват.
г) Прекратяване на производството по съединения иск.
Когато производството по оспорването на административния акт бъде прекратено, прекратява се и производството на съединения с него иск – чл. 207, ал. 1, предл. 1-во АПК. Това е основното правило, което продължава с допълнението в ал. 2, изр. 1-во – производството по иска се прекратява и ако оспорването на административния акт бъде отхвърлено. Изключението е прогласено също в ал. 1 – когато искът е предявен за обезщетение за вреди от нищожен административен акт и когато оспорването е прекратено поради оттеглянето на административния акт, производството по иска не се прекратява, а продължава. В тези случай нищожността на акта, респ. незаконосъобразността на оттегления акт, ще бъде установена инцидентно от съда по иска – чл. 204, ал. 3 АПК (виж и чл. 156, ал. 4).
Основното правило, че при прекратяване на производството по оспорването на административния акт се прекратява и производството по иска за обезщетение, ще бъде приложено в случаите на неотстранени нередовности, открити в хода на съдебното производство (чл. 158, ал. 3, изр. 2-ро АПК), както и в случаите по чл. 159, т. 1, 2, 4, 5 и 8 – когато актът не подлежи на оспорване, когато оспорващият е неправосубектен, когато оспорващият няма правен интерес от оспорването и когато оспорването бъде оттеглено или бъде направен отказ от него (за оттеглянето и за отказа виж чл. 155).
Изключението от това правило е приложимо в случаите на чл. 159, т. 3 – когато оспореният административен акт е оттеглен. Условията за оттегляне на акта са посочени в чл. 156 АПК, чиято ал. 4 изисква производството по иска за обезщетение да продължи (виж и чл. 204, ал. 3).
Повече проблеми има при останалите основания за прекратяване на оспорването поради недопустимост – чл. 159, т. 6 и 7.
Съдебното производство се прекратява, когато по оспорването има влязло в сила съдебно решение, гласи чл. 159, т. 6 АПК. Но това решение може да бъде в два аспекта – оспорването е отхвърлено като неоснователно или оспореният административен акт е отменен като незаконосъобразен, респ. е обявена неговата нищожност. Когато оспорването е отхвърлено, прекратяването на съдебното производсдтво по иска за обезщетение е задължително по силата на чл. 207, ал. 2, изр. 1-во. Тук интерес представлява само въпросът как практически ще бъде изпълнено правилото по второто изречение на чл. 207, ал. 2 – при отмяна на влязлото в сила съдебно решение, с което оспорването е било отхвърлено, по какъв процесуален ред ще бъде възстановено прекратеното производство по иска за обезщетение: с определение на прекратилия го съд, основано на тази разпоредба или с отменително определение на втората инстанция, ако срокът за подаване на частна жалба срещу прекратяването не е изтекъл или пък със съдебно решение по чл. 244, ако определението за прекратяване междувременно е влязло в сила. Струва ми се, че по съображения за процесуална целесъобразност най – удачно е първото разрешение – прекратеното съдебно производство по иска за обезщетение да бъде възстановено с определение на постановилия го съд, основано на чл. 207, ал. 2, изр. 2-ро АПК.
Но когато с влязлото в сила решение оспореният акт е бил отменен или е била обявена неговата нищожност, следва да бъде прекратено повторното оспорване на същия акт като недопустимо (чл. 159, т. 6), но съдебното производство по иска за обезщетение следва да продължи. Отмяната, респ. нищожността на административния акт, е процесуална предпоставка за допустимост на иска (чл. 204, ал. 1 АПК). В тези случаи, пак по съображения за процесуална целесъобразност, правилото на чл. 207, ал. 1 АПК не следва да бъде прилагано.
Съдебното производство се прекратява и когато има образувано дело пред същия съд, между същите страни и на същото основание – чл. 159, т. 7 АПК. По това друго дело обаче не е предявен иск за обезщетение. В този случай по-късно заявеното оспорване следва да бъде прекратено на основание чл. 159, т. 7 АПК, а съдебното производство по иска за обезщетение следва да се присъедини към другото оспорване за съвместното им разглеждане (арг. чл. 204, ал. 2 АПК). Но ако заедно с другото оспорване е бил предявен и иск за обезщетение, тогава по-късно образуваното съдебно производство – както по последващото оспорване, така и по предявения заедно с него иск – следва да бъде прекратено във всичките му части на основание чл. 159, т. 7 и чл. 207, ал. 1 АПК.
Интересен е въпросът как следва да постъпи съдът когато от данните по делата е стигнал до извода, че присъединяването на иска за обезщетение, предявен заедно с по-късното оспорване на същия административен акт, ще затрудни производството по първото оспорване. Следва ли в този случай съдът да присъедини второто дело (в частта му, в която е образувано по предявения иск за обезщетение) към първото оспорване и тогава, дори със същото определение, да отдели иска от оспорването на основание чл. 206, ал. 1 АПК. Или процесуалната целесъобразност налага иска за обезщетение, предявен заедно с по-късното оспорване, да се счете за отделно предявен и да бъде спрян на основание чл. 206, ал. 2  до решаването на спора за законосъобразността на акта. Струва ми се, че второто разрешение е процесуално по-икономично.
Когато производството по оспорването бъде прекратено на основание чл. 159, т. 5, защото е просрочено, се прекратява и производството по иска за обезщетение – чл. 207, ал. 1 АПК. Тук обаче представлява интерес въпросът как следва да се постъпи, ако след това срокът за оспорване бъде възстановен по реда и при условията на чл. 161 АПК. Дали ще се търси отмяна на прекратяването на иска за обезщетение – с частна жалба или с молба за отмяна в зависимост от това дали прекратяването е влязло в сила – или с възстановяването на срока за оспорване ще бъде възстановено и производството по иска за обезщетение.
Правилата на глава единадесета “Производства за обезщетения” завършват с разпоредбата на чл. 207, ал. 3, според която при прекратяването на производството може да се постигне и споразумение за размера на обезщетението.
Текстът е многозначен, но не буди недоумение.
Това, което веднага прави впечатление, е категорично възприетото от законодателя наименование “споразумение” на този процесуалноправен институт, който се занимава с проблемите по съвпадащите волеизявления на страните в производството по издаването на индивидуален административен акт или на тези в производството по оспорването и по иска за обезщетение, имащи за цел и последица доброволното уреждане на породените с административния акт правни спорове. Вярно е, че в гражданския процес този институт е наименован “съдебна спогодба”, но административния процес, вкл. и по искове за обезщетения за вреди от незаконосъобразни административни актове, има своята специфика, поради което не е удачно да се пренасят в него безкритично институти и понятия на гражданското съдопроизводство. За твърдото отстояване на наименованието “споразумение” законодателят трябва да бъде приветстван.
В разпоредбата правят впечатление и други две обстоятелства.
Първото от тях е това, че в ал. 1 и ал. 2 на чл. 207 законодателят употребява конкретните изрази “производството по оспорването” и “производството по иска”, а в ал. 3 е употребил по-общия израз “при прекратяване на производството”. Кое производство има предвид законодателят – по оспорването, по иска за обезщетение или цялостното производство по съвместно предявените оспорване и иск.
Второто е употребата на съюза “и”. Тя сочи на извода, че разпоредбата на чл. 207, ал. 3 АПК визира прекратяването на производството при хипотезата на споразумение по чл. 178 АПК. С определението, с което потвърждава споразумението, съдът обезсилва административния акт и прекратява делото, гласи ал. 4 на чл. 178. При прекратяването на производството (освен споразумение по оспорването) може да се постигне и споразумение за размера на обезщетението, допълва ал. 3 на чл. 207. Прецизно и ясно.
ПРОЦЕСУАЛНИ ДЕЙСТВИЯ НА СЪДА И СТРАНИТЕ ПО ДЕЛОТО

А. Призоваване на страните и останалите участници по делото.
Ако оспорването е редовно и страните по него са конституирани надлежно, съдията – докладчик насрочва делото за провеждане на открито съдебно заседание с участие на страните – чл. 157, ал. 1 АПК. За това заседание страните трябва да бъдат редовно призовани – арг. чл. 107, ал. 1 ГПК във връзка с чл. 144 АПК. Впрочем призоваването е процесуално действие на съда, чиято цел е да обезпечи правото на страните да участват при разглеждането на делото. А според чл. 105, ал. 1 и ал. 3 ГПК, приложим и в съдебните производства по АПК (чл. 144 АПК), разглеждането на делата става по изрично предписание на закона в открито съдебно заседание, в закрито заседание и в заседание при закрити врати. Термините “открито заседание”, “закрито заседание” и “заседание при закрити врати” са правно – технически и съответно означават “заседание, което се провежда публично и страните по делото имат призната и гарантирана от закона възможност да участват в него”, “заседание, което не се провежда публично и в което страните, вкл. прокурорът, не могат да участват” и “заседание, което не се провежда публично, но страните и прокурорът имат право да участват, а по преценка и разрешение от председателя на съдебния състав в съдебната зала могат да присъстват и други лица”. По правило делата, по които заявеният с жалбата или протеста правен спор ще бъде разрешен по същество, се разглеждат публично в открито (достъпно за всички) съдебно заседание, освен ако не са налице законоустановени предпоставки за разглеждането му при закрити врати, т.е. при ограничена публичност. Константна съдебна практика е становището, че “под публичност или гласност на процеса следва да се разбира онова начало, според което в съдебното заседание при разглеждане на делото се допускат да присъстват не само страните, свидетелите и вещите лица, но и външни на процеса лица, които не са правно заинтересовани от него, а целта, която се преследва с това начало, е в смисъл, че присъствието на външни лица при разглеждането на делата представлява контрол от страна на обществото върху упражняваната от съда дейност”.
Призоваването е редовно, ако са спазени изискванията за призоваване. За съжаление АПК съдържа оскъдни правила за призоваване на страните по административни дела, поради което следва да бъдат прилагани правилата на ГПК.
Основното правило е, че страната се призовава на адреса, на който е била призована за последен път в производството пред административния орган, освен ако по делото е посочила друг адрес – чл. 137, ал. 1 АПК. Последният адрес, на който страната е била призована за последен път в производството пред административния орган, се съобщава от този орган чрез изпълнение на задължението му по чл. 152, ал. 3 АПК. Адресът на страната може да бъде и електронен – чл. 137, ал. 2 АПК. В този случай електронната призовка се смята за връчена с постъпването й в съответната информационна система, а постъпването се удостоверява с копие от електронния запис за това. При липса на адреси по ал. 1 и ал. 2 страната се призовава на настоящия си адрес, а при липса и на такъв адрес се призовава на постоянния си адрес – чл. 137, ал. 3 АПК. Дефиниции на понятията “настоящ адрес” и “постоянен адрес” се съдържат в чл. 93, ал. 1 и чл. 94, ал. 1 от Закона за гражданската регистрация, които са възпроизведени и в § 1, т. 3 и 4 от допълнителните разпоредби на Закона за българските документи за самоличност. Когато те са съобщени от страната, вкл. и от административния орган чрез списъка по чл. 152, ал. 3 или по друг начин, проблеми няма. Въпросът е, когато и тези адреси на някоя от заинтересованите страни са неизвестни, дали съществува задължение и в чия тежест е то, да ги издири и съобщи на съда. Мисля, че отговорът на този въпрос следва да бъде отрицателен. Ако за някоя от страните по делото не са посочени адреси по чл. 137, ал. 1 и ал. 2 АПК, а нейните настоящ и постоянен адрес са също неизвестни и това обстоятелство е официално удостоверено, ще се приложи правилото на чл. 137, ал. 4 АПК за призоваване чрез “Държавен вестник”, защото тази страна фактически е с неизвестен адрес. Официалното удостоверяване на посоченото обстоятелство следва да бъде осъществено по инициатива на административния орган, защото се предполага, че той е изпълнил задължението си по чл. 26, ал. 1 АПК да уведоми заинтересованите граждани и организации, при което за страните с неизвестни адреси се постъпва по правилата, към които препраща ал. 2 на чл. 26, но обстоятелството, че адресите са неизвестни, трябва да бъде доказано, защото това обстоятелство е предпоставка за прилагането на чл. 26, ал. 2. Все по същия начин (т.е. призоваване чрез “Държавен вестник) следва да се постъпи и когато настоящият и постоянният адреси на страна по делото са установени, но изпратената призовка не може да бъде връчена, защото адресата не пребивава на тези адреси.  Но във всички случаи съдът трябва да опита и възможността за призоваване по месторабота, ако са налице условията по чл. 49 ГПК, защото известната месторабота успешно може да замести неизвестния адрес.
Призоваването става чрез връчване на призовка или по пощата с препоръчано писмо с обратна разписка – чл. 41, ал. 1, 2 и 3 ГПК във връзка с чл. 144 АПК. В бързи случаи призоваването може да става по телефона, телекса, факса или с телеграма (чл. 41, ал. 4 ГПК), а по аргумент от чл. 137, ал. 2 АПК – и по електронен път.
Призовката, която се връчва по административни дела, е официален писмен документ, който има съдържанието по чл. 45 ГПК и форма съгласно приложение № 1 към чл. 65, ал. 2 от Правилника за съдебната администрация на районните, окръжните, военните и апелативните съдилища. След оформянето й по установените с ГПК правила (чл. 41, ал. 1 и чл. 46 до чл. 49 вкл. ГПК) тя има характерната за официалните документи материална доказателствена сила за удостовереното с нея обстоятелство, че адресатът й е бил надлежно уведомен за датата и часа на съдебното заседание, и за номера на делото, по което участва. Следователно за редовността на призоваването призовката е единственото доказателствено средство и следва да бъде приложена към делото. Връчването й не може да бъде доказано по друг начин или с друг документ.  Неверните удостоверявания в призовката могат да бъдат установени само по исков ред, вкл. и чрез инцидентния установителен иск по чл. 154 ГПК.
Призовката се връчва от надлежния съдебен служител, а в случаите по чл. 41, ал. 2 ГПК – от длъжностно лице при общината или кметството, срещу подпис лично на призованото лице или на неговия пълномощник по делото – чл. 41, ал. 1 и чл. 46, ал. 1, изр. 1-во ГПК. Връчителят удостоверява с подписа си датата и начина на връчването, като отбелязва и качеството на лицето, на което е била връчена призовката – чл. 41, ал. 1 и чл. 46, ал. 2, изр. 2-ро ГПК. Неизпълнението на това задължение е основание за отмяна на съдебния акт.  Когато пълномощник на страната по делото е адвокат, той не може да отказва получаването на призовките на своя доверител, освен в случаите, изброени в чл. 47, ал. 2 ГПК. С чл. 136 АПК е въведен институт на задължително представителство, когато в делото участват повече от 10 лица с еднакви интереси. Тези лица задължително се представляват от общ пълномощник, който може да бъде и един от тях или от процесуален представител, назначен от съда. В тези случаи призоваването може да бъде извършено чрез общия пълномощник, респ. чрез общия представител – чл. 137, ал. 6 АПК. Разбира се, призоваване чрез общия пълномощник или представител може да бъде извършено винаги, когато по делото участват лица, които се представляват от общ пълномощник или представител, вкл. и когато те не са повече от 10 лица с еднакви интереси по смисъла на чл. 136, ал. 1 АПК. Ако се налагат еднакви призовавания за повече от 10 лица, които нямат общ пълномощник или представител, председателят на съдебния състав може да разпореди за следващите процесуални действия тези лица да бъдат известени чрез оповестяване в “Държавен вестник” – чл. 137, ал. 6 АПК. В това правило законодателят не е въвел изискване лицата да са с еднакви интереси, защото ако те са с еднакви интереси следва да им бъде служебно назначен общ процесуален представител и да се приложи правилото на чл. 46, ал. 1, изр. 1-во ГПК, а не това по чл. 137, ал. 6 АПК.
Когато призоваването се извършва чрез пълномощника, призовката следва да бъде връчена лично на него. В тези случаи връчителят не може да връчи призовката на друго лице, поело задължение да я предаде на пълномощника, защото такава възможност не е предвидена в закон. Случаите на връчване на призовката на друго лице със задължение да я предаде на призоваваното лице, са изрично и изчерпателно посочени в чл. 46, ал. 2, чл. 48 и чл. 49 ГПК.
На страните, веднъж призовани редовно, не се изпращат последващи призовки, освен в случаите, изброени в чл. 137, ал. 7 АПК. Това правило е ново за съдебното производство по оспорване на административни актове и е изцяло реципирано от гражданския процес (чл. 41, ал. 6 ГПК). Идеята очевидно е да се постигне по-голяма бързина в съдебното производство. Нормата на чл. 137, ал. 7 АПК се намира в дял ІІІ на АПК – “Производства пред съд” и по-точно в глава девета на дял ІІІ, наименована “Общи разпоредби”. Следователно тя е обща разпоредба, която се прилага във всички съдебни производства по АПК.
По реда на чл. 137 се правят и всички други съобщения по делото – чл. 138 АПК.
Призоваванията и съобщенията по делото са изключително важни процесуални действия на съда. Затова те трябва да бъдат извършвани с нужната прецизност – неизвършването им или порочното извършване винаги имат за последица отмяната на съдебното решение като неправилно.
Б. Оспорването като процесуално действие.
Административното правосъдие се осъществява чрез съдебно производство по направеното оспорване. А съдебното производство се състои в съвкупността от правно регламентирани действия на съда и страните, подготвящи съдебното решение като държавен правораздавателен акт. Тези правно регламентирани действия на съда и страните е прието да се наричат процесуални действия по образуването, развитието и приключването на административното дело. Процесуалните действия на страните имат за цел: а) да предизвикат изгодни за тях процесуални действия на съда или на друга от останалите страни по делото; б) да осъществят доказване на изгодни за тях релевантни факти.
Първото и най-важно процесуално действие е оспорването на административния акт. В АПК няма легална дефиниция на това понятие, поради което неговото съдържание следва да се извлече след анализ на текстовете, в които е употребено и да се направи съпоставка със съдържанието, с което се употребява в административноправната теория до приемането на АПК.
Акад. Петко Стайнов още през 1936 г. обяснява неговото съдържание така:
“За да има съдебно решение и упражнение на съдебна функция, трябва да има налице спор или оспорване, което подлежи да бъде разрешено ... Спор е наличността на една съпротива или на едно несъблюдаване спрямо едно предявено изискване, напр. изискване за доставка или за извършване на нещо от лице спрямо друго лице, изискване за едно въздържане. По-рано се е мислило, че спор в класическия смисъл на думата предполага винаги две страни – и такъв е случаят обикновено при гражданското правосъдие; но всъщност ще е налице спорно положение и когато има само една “страна” или тъжител срещу незаконен акт на администрацията, срещу незаконно или престъпно действие, защото и тогава се очертава пак една съпротива спрямо предявено изискване. Такъв е случаят при административното правосъдие за отмяна на незаконни административни актове. В този случай за яснота се говори за оспорване”.
Проф. Иван Дерменджиев възприема термина “оспорване” със съдържанието, предложено от Петко Стайнов и го използва в своите работи сравнително често. “В гражданското правораздаване на преден план изпъква пряката защита на застрашеното или накърненото субективно право, чрез която се брани и съществуващата законност. За разлика от това в административното правораздаване на преден план изпъква пряката защита на нарушената законност в областта на държавното управление, чрез която макар и не направо се защищават и определени субективни права и интереси на гражданите и организациите, засегнати от действието на атакувания административен акт ... Тази специфика на административното правораздаване е дала основание на някои автори да приемат, че предметът на административното правораздаване не е спор за право, който се свързва със съществуването или несъществуването на едно субективно право, респ. задължение, а е оспорване правната валидност на атакуваните административни актове, които засягат определени субективни права и интереси”.
Проф.Димитър Костов и проф.Дончо Хрусанов приемат същото съдържание на понятието оспорване, макар и по други съображения. “Съгласно чл. 21, ал. 1 ЗАП “жалби могат да подават заинтересуваните граждани и организации”, а според ал. 3 “прокурорът може да подава протест”. С други думи, атакуването на административните актове законът допуска да бъде осъществено по два начина. За общото им обхващане обаче е нужен отделен термин. Наложен е такъв в правната теория и това е терминът “оспорване”. Той най-вярно и най-точно отразява двете процесуални възможности – подаването и на жалби, и на протести. В крайна сметка целта е обща – да се оспори административният акт”.
В АПК оспорването е въведено като основен институт.
Така според чл. 81, ал. 2 по административен ред може да се оспори и съдържанието на документ; според чл. 83, ал. 2 с жалбата (до по-горестоящия адм.орган) може да се оспори както законосъобразността, така и целесъобразността на административния акт; според чл. 84, ал. 2 мълчаливият отказ или мълчаливото съгласие може да се оспори в едномесечен срок; актът по чл. 88, ал. 3 може да се оспори с частна жалба; отказът по чл. 93, ал. 5 може да се оспори; според чл. 97, ал. 5 когато компетентният да разгледа жалбата или протеста орган не се произнесе в срока по ал. 1, законосъобразността на административния акт може да се оспори чрез административния орган, издал акта, пред съда, ако актът подлежи на оспорване по съдебен ред; според чл. 104 издаденият при възобновяване на производството нов административен акт, съответно отказът да бъде издаден актът, може да се оспори по реда, установен в кодекса; според чл. 148 административният акт може да се оспори пред съда и без да е изчерпана възможността за оспорването му по административен ред, освен ако в кодекса или в специален закон е предвидено друго и т.н. Списъкът може да бъде продължен дори само с наименованията на чл. 145 “Предмет на оспорване”, чл. 146 “Основания за оспорване”, чл. 147 “Право на оспорване” и др.
Анализът на изброените текстове и особено на чл. 147 води до извода, че правото на оспорване е процесуална възможност (правомощие) на всяко засегнато от административен акт лице да възрази срещу законния статут на този акт, като повдигне спор пред съответния компетентен орган, от когото да поиска защита чрез отмяна или обявяване нищожност на засягащия го недействителен акт. Макар да не е лично засегнат от незаконния административен акт, прокурорът има същото процесуално правомощие, защото Конституцията е възложила на прокуратурата, в качеството й на правоохраняваща държавна институция, да следи за спазването на законността в държавата, вкл. и като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове. Оспорването се осъществява чрез подаване на жалба от засегнатото лице и на протест от прокурора (арг. чл. 150 и чл. 151 АПК), т.е. да се оспори по смисъла на АПК един административен акт, означава засегнато от този акт лице да подаде жалба срещу него, а прокурорът – протест. Със жалбата, респ. с протеста, се оспорва (възразява се срещу) законосъобразността на акта пред съда и едновременно с това се търси защита, която се изразява във възстановяването на нарушената с акта законност чрез неговата отмяна или чрез обявяването на неговата нищожност.
Правото на оспорване е процесуално, потестативно, субективно, публично право , което Конституцията на Република България е признала на посочените в чл. 120, ал. 2 и чл. 127, т. 3 правни субекти.
Правото на оспорване е процесуално право, защото в своето динамично състояние (т.е. ако бъде надлежно упражнено) поставя началото и е движещата сила на един съдебен процес за упражняване на контрол по чл. 120, ал. 1 от Конституцията.
Правото на оспорване е потестативно право, защото има правната способност да промени съществуващото процесуалноправно състояние на нещата: а) като изисква от сезирания компетентен съд да изпълни задължението си по чл. 120, ал. 1 от Конституцията (доразвито с чл. 117 АПК) и осъществи дължимия контрол за законосъобразност, б) като спира (препятства) в определени случаи влизането в сила и последващото изпълнение, или пък предварителното изпълнение на оспорения административен акт.
Правото на оспорване е субективно право защото овластява неговия носител – гражданин или организация – с правна власт, призната от съществуващия правен ред (обективното право).
Правото на оспорване е публично право, защото корелативното на него задължение да образува и проведе съдебно производство е възложено на орган на държавната власт, овластен с нормите на чл. 120, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията да осъществява административно правосъдие (правосъдие по административни дела).
Правото на оспорване е част от правото на правосъдие въобще и в частност – от правото на административно правосъдие.
С чл. 6, т. 1 Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи прогласи публичното право на всеки човек на справедлив съдебен процес. Конституцията на Република България от своя страна прогласи, че всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси (чл. 56, изр. 1-во) и възложи тази защита на съдебната власт (чл. 117, ал. 1, предл. 1-во). Конституционният съд на Република България определи правото на защита по чл. 56 от Конституцията като основно, всеобщо и в същото време лично право, което има и процесуален характер, защото е средство за защита на друго право. При наличието на правен интерес то включва правото да бъде защитено нарушеното или застрашено субективно право като гарантирана от закона възможност за действие, както и правото да бъде защитен всеки застрашен законен интерес. Правото на защита има различни проявни форми, които са в зависимост от това къде, пред кой орган или институция се реализира защитата.  Когато за нея е сезиран по реда на чл. 152, ал. 1 АПК компетентният съд, формата за осъществяване на правото на защита по чл. 56 от Конституцията е административното правосъдие, т.е. при оспорването на административни актове пред съда правото на защита по чл. 56 от Конституцията е право на административно правосъдие. Корелативно на това право е задължението на държавата, респ. на съда, да даде търсената защита като образува и проведе съответното съдебно производство, което да финализира с надлежен правораздавателен държавен акт. Гражданите и юридическите лица имат право на съдебна защита при нарушаване на техните права и свободи, която не може да им бъде отказана, гласи чл. 7 от Закона за съдебната власт. Затова чл. 127, ал. 1 АПК задължава съдилищата да разгледат и разрешат съобразно закона в разумен срок всяко подадено до тях искане (за защита), а ал. 2 на същия чл. 127 добавя – те не могат да откажат правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да решат искането.    
В. Доказване и доказателствена тежест.
Правораздавателният акт на съда е съдебното решение. С него завършва съдебното производство, освен в случаите на споразумение по чл. 178 АПК, на десезиране на съда чрез оттеглянето на оспорването или отказ от него (чл. 155) и при оттегляне на оспорения акт (чл. 156). Решението се постановява след тайно съвещание, по мнозинство на гласовете на съдиите, участвали в заседанието, в което е завършено разглеждането на делото (чл. 187, ал. 1 ГПК във връзка с чл. 144 АПК). В това съвещание съдът преценява всички доказателства по делото и доводите на страните по свое убеждение (чл. 188, ал. 1 ГПК) и основава решението си върху приетите от него за установени обстоятелства и върху закона (чл. 188, ал. 2 ГПК във връзка с чл. 144 АПК). Според чл. 142, ал. 1 АПК това е законът, който е бил в сила (който е бил действащ) към момента на издаването му. А според чл. 168, ал. 1 АПК съдът е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146. Основната част, а в повечето случаи дори всички доказателства по делото са събрани от административния орган в хода на развилото се пред него производство и той ги представя на съда във вид на заверени копия (чл. 152, ал. 2 АПК). Затова и проверката, която прави съдът, в тези случаи се състои в проверка на събраните от административния орган доказателства и на направените въз основа на тях правни изводи.
Административният акт се издава след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая (чл. 35 АПК). Това изясняване е от съществено значение, защото административният акт може да се основава само на действителни факти (чл. 7, ал. 1 АПК), а действителни са тези факти, които реално са възникнали и съставляват обективната истина. Истината за фактите се установява по реда и със средствата, предвидени в кодекса (чл. 7, ал. 3 АПК) или както казва проф. Живко Сталев “истината се дири чрез доказателствата”, а доказването, и то само законосъобразното доказване, е пътят към тази истина.  Затова се приема, че доказването в производството по издаване на административни актове представлява процес на издирване на истината относно релевантните за случая факти и връзките между тях.  Същото се приема и за доказването в съдебното производство – “доказването е съвкупността от процесуалните действия на съда и на страните, насочени да се разкрие с помощта на доказателствените средства истината относно фактите, релевантни за спорното право”.
В правната литература съществуват и други определения на доказването, но всички те сочат все на тази негова същност – съвкупност от процесуални действия, насочени към разкриване на истината за релевантните факти  и връзките между тях. Така проф. Кино Лазаров определя доказването като “дейност по издирване и установяване в процеса на правно значимите факти, на тези факти, които имат значение за решаването на въпроса, предмет на процеса”,  а според проф. Добри Димитров то е “правомерна, процесуална по естеството си дейност на участниците в административния процес по издирването, разкриването и изясняването на обективната истина, отнасяща се до конкретно водения процес, с оглед законосъобразното решаване на въпроса, предмет на процеса”.  Или обобщено казано – доказването е процесуална дейност, чиято цел “в крайна сметка е разкриването, установяването и изясняването на всички правно значими за конкретния случай факти и обстоятелства и обективната истина за тях чрез активното участие на всички участници в процеса”.     
Доказването изисква по делото да бъдат събрани доказателства. АПК дефинира доказателствата като данни (чл. 37, ал. 1), а данните са сведения, информация за нещо. Следователно доказателствата са сведения, информация за релевантни факти. Източник на такива сведения в производството по издаване на административния акт са доказателствените средства, изброени в чл. 39 АПК. А източник на сведения за релевантни факти в съдебното производство са доказателствените средства, допустими по ГПК (чл. 171, ал. 2 АПК). Но доказателствата, събрани редовно в производството пред административния орган, имат сила и пред съда (чл. 171, ал. 1, изр. 1-во АПК). Правилото, че съдът може да събира само доказателства, допустими по ГПК, възпроизвежда правилото на чл. 41, ал. 4 ЗАП, но това обстоятелство не дава отговор на въпроса защо законодателят е лишил съда от възможността да събира и други доказателствени средства, освен допустимите по ГПК? Двойното ограничаване на съда в процеса на доказването, въведено с нормата на чл. 171, ал. 2 АПК – чрез забраната служебно, без да има направено искане от страните, да събира доказателства по делото и чрез ограничението за допустимост само на доказателства по ГПК – поражда съмнение дали съдът би могъл пълноценно да изпълни задължението си по чл. 168, ал. 1 АПК служебно да провери оспорения пред него административен акт на всички основания по чл. 146. Все пак предметът на съдебното дело, образувано по оспорване на административен акт, е нарушената законност и той налага съдът да има на разположение ефективни процесуални възможности за едно всеобхватно изследване (наречено “съдебна проверка” в чл. 168).
Разпределението на доказателствената тежест в съдебното производство по оспорване на административни актове е регламентирано с правилата на чл. 170, ал. 1 и ал. 2 АПК.
Според чл. 4, ал. 2 АПК административни актове се издават за целите, на основанията и по реда, установени от закона. Това правило се допълва с правилото по ал. 1 на чл. 4, според което административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона, т.е. в пределите на предоставената им компетентност. Тези две правила очертават в един общ план изискванията за законосъобразност на административните актове – да са издадени от компетентен орган в предписаната от закона форма, на материалноправните основания и по реда (административнопроизводствените правила), установени от закона и да са съобразени с целта на закона. Въпросът е кой следва да докаже, че тези изисквания за законосъобразност са налице при оспорения административен акт. На този въпрос отговор дава правилото на чл. 170, ал. 1 АПК - административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, трябва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Не бъдат ли събрани по делото доказателства, които да установяват всичките тези обстоятелства, административният акт подлежи на отмяна като незаконосъобразен. Страните, които имат интерес да бъде осъществено доказването, са органът, издал оспорения административен акт и лицата, за които този акт е благоприятстващ. Затова с правилото на чл. 170, ал. 1 АПК законодателят е възложил на тях да установят законосъобразността на административния акт. По–различно обаче стоят нещата при правилото по чл. 170, ал. 2 АПК.
Според чл. 146 АПК основанията за оспорване (или основанията за отмяна) на административните актове са: липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Първите три порока са нарушения на правила от процесуален характер, които уреждат въпросите кой административен орган, в каква форма и по каква процедура може да издаде административен акт със съответното съдържание. Останалите два порока са нарушение на материалното право. Правилото по чл. 170, ал. 2 АПК, което се прилага в случаите на оспорен отказ да бъде издаден индивидуален или общ административен акт, възлага в тежест на оспорващия доказването, че са били налице условията за издаването му, т.е. да докаже визираните в материалноправна норма предпоставки за издаването на искания административен акт. Следователно не е в тежест на оспорващия доказването, че оспореният отказ не е бил направен от компетентен орган в предписаната форма и при спазването на установените административнопроизводствени правила. Ако по делото липсват доказателства, че отказът е бил постановен от компетентен административен орган, че е направен в предписаната от закона форма или че при издаването му са спазени установените административнопроизводствени правила, съдът е длъжен да обяви нищожност на отказа в първите две хипотези и да го отмени в третата, дори без да проверява спазени ли са били материалноправните разпоредби, които регламентират издаването на административния акт, което е отказано. Затова по отношение на тези условия тежестта за доказване е на административния орган и на лицата, за които отказът е благоприятстващ.
РЕДОВНОСТ И ДОПУСТИМОСТ НА ЖАЛБАТА И ПРОТЕСТА

Гражданите и юридическите лица сезират съда с жалба, а прокурорът – с протест. Формата и съдържанието им са посочени в чл. 150 АПК, а приложенията към тях – в чл. 151. И жалбата, и протестът, не се подават направо в съда, до който са адресирани, а чрез административния орган, издал оспорвания акт (чл. 152, ал. 1). В тридневен срок от изтичането на сроковете за оспорване от останалите лица, органът изпраща на компетентния съд жалбата или протеста заедно със заверено копие от цялата преписка по издаването на акта и уведомява подателя за това (чл. 152, ал. 2). Срокът не е фатален, но преждевременното изпращане на постъпила жалба или протест може да доведе до образуването на две или повече съдебни дела по оспорване на един и същ административен акт, ако след преждевременното изпращане на първата постъпила жалба или протест постъпят жалби и от други заинтересовани лица. А забавата при изпълнението на това задължение може да породи административнонаказателна отговорност на виновното длъжностно лице – чл. 303, т. 2 АПК.
С разпоредбата на чл. 152, ал. 3 АПК законодателят е въвел едно съществено задължение на административния орган – да приложи в административната преписка списък на страните в развилото се пред него производство за издаване на акта и в този списък на посочи адресите, на които те са били последно призовани от него.
Сезираният с жалба или с протест административен съд е длъжен да образува и проведе съдебно производство (административно дело – чл. 157, ал. 1, изр. 1-во АПК). Но за да възникне това задължение за сезирания съд, правото на оспорване трябва да съществува и да е валидно упражнено.За изясняването на този въпрос съдът трябва да провери дали е редовно и валидно сезиран. Първата проверка, която съдът е длъжен да направи, е дали е редовно сезиран, т.е. дали жалбата и протестът имат предписаните от закона форма, съдържание и приложения.
За да бъдат годни процесуални инструменти за валидно сезиране на съда, жалбата и протестът трябва да бъдат изготвени в писмена форма и написани на български език, да съдържат реквизитите (елементите) по чл. 150 АПК и да имат приложенията по чл. 151 (за протеста – само необходимия брой преписи). Основното предназначение на жалбата и протеста е да очертаят административноправния спор чрез индивидуализиране на оспорващия, означение на обжалвания административен акт, указание в какво се състои незаконосъобразността на този акт според оспорващия и указание в какво се състои искането (т.е. какво съдебно решение оспорващият иска да бъде издадено). Липсата на някой от елементите, посочени в чл. 150 или на някое от приложенията, изброени в чл. 151, прави жалбата или протеста нередовни, което означава, че в този си вид или съдържание те не са годен процесуален инструмент за надлежно сезиране на съда. Затова трябва да бъдат поправени.
Приеме ли, че жалбата или протестът са редовни, т.е. че имат формата, съдържанието и приложенията, предписани в чл. 150 и чл. 151, съдът пристъпва към другата проверка - дали е валидно сезиран. А съдът е валидно сезиран, когато е овластен с правораздавателна власт да разреши правния спор и когато оспорващият има процесуално право на жалба (на оспорване), чието упражняване задължава съдът да даде исканата защита. Липсва право на оспорване когато: актът не подлежи на оспорване; оспорващият е неправосубектен; оспорването е просрочено; по оспорването има влязло в сила съдебно решение; оспорването бъде оттеглено или бъде извършен отказ от него (чл. 159).
Липсва право на оспорване и когато оспорващият няма правен интерес от оспорването – чл. 159, т. 4 АПК. Тук е необходимо едно уточняване. В чл. 2, ал. 2, т. 3, чл. 4, ал. 3, чл. 6, ал. 2, чл. 8, ал. 1, чл. 15, ал. 1, чл. 20, ал. 7, чл. 21, ал. 1 и в други разпоредби законодателят е употребил понятието “законни интереси”. В чл. 15, ал. 2 е употребил понятието “личен и пряк правен интерес”. А в чл. 27, ал. 2, т. 5, чл. 159, т. 4, чл. 182, ал. 3, чл. 250, ал. 1 и в други разпоредби законодателят е употребил понятието “правен интерес”. Първият въпрос, който възниква е какво е съдържанието на всяко едно от тези понятия, идентични ли са те и каква е тяхната правна същност.
В правото думата “интерес” се употребява в едно от нейните езикови (смислови) значения – това на “полза, изгода, облага”. Съществува, обаче, разлика в съдържанието на правните понятия “законен интерес” и “правен интерес”. Законен интерес означава произтичаща от закон полза или изгода. Навсякъде в АПК когато говори за защита на законен интерес или на законни интереси, законодателят ги свързва с някакво засягане, с някакво нарушаване. В тези случаи законодателят има предвид, че се засяга, т.е. че се нарушава или се препятства да възникне една призната от закон (а не от подзаконов акт) изгода. Касае се “за нарушаване на едно правно положение, а не на едно фактическо положение, което съществува по силата на някаква случайност или на някаква търпимост”.  Когато една полза или една изгода е призната от закона, тя е винаги защитена от правния ред. Не бъде ли защитена – напразно е било тогава признаването й от закона. Но от защита признатата от закона изгода ще се нуждае когато реално е засегната, т.е. от една страна тя трябва наистина да съществува (обективно), а от друга страна – нейното нарушаване, като противоправно въздействие върху нея или застрашаването й с такова въздействие трябва да бъде обективно изразено. Следователно понятието “законен интерес” или “законни интереси” е материалноправно понятие.
Засягането – нарушаването или застрашаването – на законния интерес, както и засягането на субективните права и свободи, пораждат “правен интерес” от търсената съдебна защита. Защото носителят на законния интерес или на субективните права не може по никакъв друг, съобразен с правния ред, начин да предотврати неблагоприятното за него засягане. Следователно понятието “правен интерес” е процесуалноправно понятие, което означава правна необходимост да се предотврати настъпването на породените от административния акт неблагоприятни за неговия адресат правни последици или да се премахнат тези последици, ако те вече са настъпили.  
Същите са смисловото значение и правната същност на употребения единствено в чл. 15, ал. 2 АПК израз “личен и пряк правен интерес”. Той е употребен от българския законодател още в Закона за административното правосъдие от 1912 г. - оставят се без разглеждане жалбите за отмяна, когато страната няма личен и пряк интерес за отмяната на обжалвания акт, гласи чл. 16 от този закон. “Интересът трябва да бъде личен, пояснява акад. Петко Стайнов, а това значи, че обжалваният административен акт трябва да причинява на лицето една обособена материална (имуществена) щета или една лична морална щета ... Законът не е натоварил отделния гражданин да се явява в съда като бранител на интересите на общността от гражданите. Интересът, който лицето храни към общото, не е очертан морален личен интерес, който да може да води до приемането на жалбата му”.  И по-нататък: “Интересът трябва да бъде и пряк; това значи, че със самото отменяване на обжалвания акт направо ще се отстрани настъпилата вече или сигурно настъпваща вече щета от изпълнението на административния акт; така че исканата отмяна от ВАС ще доведе до едно непосредствено, действително и незабавно удовлетворяване на лицето.”  
Изразът “личен и пряк правен интерес” нашият законодател е употребил в разпоредбата на чл. 15, ал. 2 АПК с цел да подчертае следните основни правила в административното правосъдие (разпоредбата се намира в дял І “Общи положения”):
1. гражданите и юридическите лица имат право на жалба срещу административен акт само в защита на своите субективни права, свободи и законни интереси; те не могат да оспорват административните актове в чужд или в обществен интерес;
2. единствено прокурорът е овластен с правото да оспорва административни актове в обществен интерес, който се състои в защита на законността;
3. тъй като защитата на самата законност е съществен обществен интерес, всеки гражданин или организация може да подава до административните органи и до всички други органи, които осъществяват публичноправни функции, сигнали за злоупотреби с власт и корупция, лошо управление на държавно или общинско имущество или за други незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица в съответните администрации, с които се засягат държавни или обществени интереси, права или законни интереси на други лица (чл. 107, ал. 3 и чл. 109 АПК).
Правният интерес при оспорване на нормативни административни актове.
Конституцията на Република България, обявявайки я за правова държава, всъщност прогласява върховенството на закона. Поради това законността и нейната защита не може да не бъде обществен интерес. В своята досегашна практика по жалби срещу подзаконови нормативни актове Върховният административен съд приемаше, че всеки гражданин на България и всяко юридическо лице имат правен интерес да оспорват законосъобразността на такива актове. Така в реш. № 1719 от 26.02.2003 г. по адм.дело № 9513/2002 г. е посочено, че “по начало нормативните актове имат действие по отношение на неопределен кръг адресати” и поради това “всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен създава опасност от засягане на права или законни интереси на жалбоподателя”. Ето защо в този случай не е необходимо да се изисква от жалбоподателя да обосновава пряк и личен интерес от отмяната, респ. обявяването нищожността на оспорения акт.  Още по-добре идеята, че върховенството на закона обуславя правен интерес на всички граждани да оспорват незаконосъобразните нормативни административни актове, е изразена в реш. № 2771 от 25.03.2005 г. по адм.д. № 6642/2004 г.: “В жалбата срещу нормативен административен акт не е необходимо да се доказва личен и пряк правен интерес от отмяната на обжалвания акт ... Правата, които могат да бъдат засегнати (от незаконосъобразния подзаконов нормативен акт – бел. моя, А.Е.), не са само конкретни права или законни интереси на отделно физическо или юридическо лице, но и правото всички нормативни актове, изграждащи правната система на държавата, да бъдат законосъобразни”.  Или както казва проф.Емилия Къндева в своя анализ на съдебната практика “презюмирането на правния интерес се извежда от изискването подзаконовите нормативни актове да бъдат законосъобразни и конституционосъобразни, поради което в интерес на цялото общество е всеки правен субект да може да ги атакува за незаконосъобразност, независимо от личния, субективния правен интерес”.
За съжаление българският законодател не сподели това становище. С нормата на чл. 186, ал. 1 АПК той изрично въведе изискването за пряк и личен правен интерес за допустимостта на оспорването срещу нормативен административен акт - право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, гласи чл. 186, ал. 1. Така от 01.03.2007 г. (а мисля, че правилото ще бъде отразено в практиката на ВАС и преди тази дата) за допустимостта на жалба срещу нормативен административен акт ще се изисква нейният подател да докаже, че има пряк и личен интерес от оспорването. С тази норма законодателят подсказва, че все още е правна илюзия очакването да бъде признато правото на гражданите и юридическите лица директно да сезират Конституционния съд с искане за обявяване противоконституционност на законови разпоредби.
Не така категорична е, обаче, практиката на ВАС по допустимостта на жалба срещу нормативен административен акт, чиято законосъобразност вече е била предмет на съдебен контрол. Така например, с реш. № 9695 от 23.11.2004 г. по адм.дело № 5292/2004 г.  ВАС приема, че “за да е налице разпоредбата на чл. 221 ГПК, следва решението да е влязло в сила между едни и същи страни, за едно и също искане и на същото основание”, а оспорените по това дело разпоредби на чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от Инструкция № І-167 от 23.07.2003 г. на министъра на вътрешните работи са били оспорени по адм.дело № 146/2004 г., но по жалба на друго лице. С опр. № 5929 от 24.06.2005 г. по адм.дело № 1930/2005 г.  ВАС застъпва противоположно становище – “при разрешен с влязло в сила решение спор за действителността и законосъобразността на подзаконов нормативен акт или на част от него силата на присъдено нещо действа спрямо всички граждани и организации”. Мотивите, изложени в подкрепа на това становище, са интересни и задълбочени, но всъщност основният аргумент за него е задължението на съда да провери изцяло оспорения нормативен акт или оспорената част от нормативен акт на всички отменителни основания, при която той не е обвързан от доводите на жалбоподателя и има правораздавателната власт да отмени акта или неговата част на основание, което не е релевирано с жалбата; нещо повече – съдът може да прогласи нищожност на нормативния акт, респ. на оспорената негова част, дори това прогласяване да не е поискано с жалбата. Този аргумент е разумен и следва да бъде подкрепен. Опасен за правата на гражданите, обаче, е друг аргумент в подкрепа на обсъжданото становище, изложен от ВАС в мотивите на цитираното решение: “С обжалването на нормативния акт жалбоподателят или жалбоподателите упражняват правото на жалба от името на всички адресати на акта. Ето защо при отхвърляне на жалбата срещу подзаконов нормативен акт или при уважаването й законосъобразността или незаконосъобразността на оспорените норми се установява със сила на присъдено нещо спрямо всички”. Този аргумент не може да бъде споделен. Но е очевидна неговата прагматична насоченост – неограничен брой адресати на нормативния административен акт означава неограничен брой самостоятелни (индивидуални) права на жалби, респ. неограничен брой дела на ВАС. Потенциалната, макар и хипотетична, възможност да бъдат образувани неограничен брой дела, проф. Дончо Хрусанов нарича “някакъв юридически абсурд”.  Но мисля, че по-голям юридически абсурд в правовата държава е личното, конституционно гарантирано право на жалба да се счита за упражнено от друго лице без надлежно овластяване.
В АПК законодателят е дал сравнително сполучливо разрешение на този проблем. Ако оспорването е редовно, съдът в едномесечен срок го съобщава чрез обявление в "Държавен вестник", в което посочва оспорения административен акт и номера на образуваното дело (чл. 181, ал. 1 във вр. с чл. 188). Освен това копие от обявлението се поставя на определеното за това място в съда и се публикува в Интернет страницата на ВАС (чл. 181, ал. 2 във вр. с чл. 188). С това съобщаване на направеното оспорване, то се счита доведено до знанието на всички. Всеки, който има правен интерес, може: а) да се присъедини към оспорването, ако има интерес от отмяната на акта, или б) да встъпи като страна наред с административния орган, ако този акт или оспорените негови разпоредби са благоприятстващи за него. Присъединяването, респ. встъпването, могат да бъдат направени до началото на устните състезания при всяко положение на делото, но без право да се иска повтаряне на извършени процесуални действия (чл. 189, ал. 2).
Правото на оспорване е процесуално право, предоставено на гражданите и юридическите лица за защита срещу нищожни или унищожаеми (незаконосъобразни) административни актове, както и на прокурора за защита на законността. В случаите на нищожен административен акт неговото упражняване не е ограничено със срок (чл. 149, ал. 5). В случаите на унищожаем административен акт неговото упражняване е ограничено в рамките на един преклузивен срок, с чието изтичане правото на оспорване се погасява (прекратява). Административните актове могат да се оспорят в 14-дневен срок от съобщаването им, а мълчаливият отказ, респ. мълчаливото съгласие, може да се оспори в едномесечен срок от изтичането на срока, в който административният орган е бил длъжен да се произнесе – чл. 149, ал. 1 и ал. 2. Началният момент, от който започват да текат тези срокове, е различен в зависимост от обстоятелствата: а) дали установеният с АПК йерархичен административен контрол е изключен по отношение на оспорения акт или не е изключен, и б) дали оспорващият е упражнил правото си да оспори административния акт пред по-горестоящия административен орган или не е упражнил това свое право (освен когато неговото упражняване е задължително – чл. 148 АПК; напр. оспорването по КСО или това по ДОПК). Когато актът, мълчаливият отказ или мълчаливото съгласие са били оспорени по административен ред, срокът по ал. 1, съответно по ал. 2, започва да тече от съобщението, че по-горестоящият административен орган се е произнесъл с решение, а ако органът не се е произнесъл - от крайната дата, на която е следвало да се произнесе (чл. 149, ал. 3). Липсва изрична разпоредба по въпроса от кой момент започват да текат сроковете по ал. 1 и ал. 2 на чл. 149 когато йерархичният административен контрол е изключен (чл. 82 АПК) и когато оспорващият не е упражнил правото си на оспорване пред по-горестоящия административен орган. И в ЗАП не се съдържаше отговор на тези въпроси, но по тях съдебната практика е непротиворечива – преклузивният срок, в който следва да бъде упражнено правото на оспорване срещу унищожаем административен акт, започва да тече от съобщаването на административния акт, който не подлежи на оспорване по административен ред и от деня, следващ деня, в който е изтекъл срокът за оспорване по административен акт, когато йерархичният контрол не е изключен, но оспорващият не е упражнил правото си на оспорване по административен ред.
Съществена гаранция за своевременното упражняване на правото на оспорване е установеното задължение за административните органи да включат в съдържанието на издаваните от тях актове указание пред кой орган и в какъв срок могат да бъдат обжалвани (чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК). Когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, съответният срок за съдебно обжалване по дял ІІІ се удължава на два месеца (чл. 140, ал. 1). Когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване погрешно е указано, че той не подлежи на обжалване, сроковете за подаване на жалба по дял ІІІ се удължават на шест месеца (чл. 140, ал. 2).
Гаранция за упражняване на правото на оспорване е и признатото с чл. 161, ал. 1 АПК право да се иска възстановяване на срока за обжалване, когато неговото пропускане се дължи на особени непредвидени обстоятелства или на поведение на администрацията, въвело жалбоподателя в заблуждение. Противоречивата практика на ВАС по въпроса трябва ли да изчака жалбата да бъде оставена без разглеждане като просрочена или може още с нея да направи искане за възстановяване на пропуснатия срок за оспорване, е преодоляна с второто изречение на чл. 161, ал. 1, с което се установява правилото, че искането за възстановяване на срока за обжалване може да бъде направено още с жалбата, т.е. не е необходимо жалбоподателят ненужно да изчаква жалбата да бъде оставена без разглеждане – процедура, която отнема ценно технологично време, особено ценно, когато съществува вероятност административният акт да бъде незабавно приведен в изпълнение (частна жалба срещу определението, с което жалбата се оставя без разглеждане като просрочена, е безсмислена – тя само още повече ще удължи технологичното време; а с влизането на това определение в сила административният става окончателен, следователно изпълняем).
Липсва право на оспорване и когато има образувано дело пред същия съд, между същите страни, на същото основание (чл. 159, т. 7). Очевидно разбирането на законодателя е било, че не е възможно в различни административни съдилища да се образуват дела по оспорване на един и същ административен акт от едно и също лице. Иначе правилото на чл. 159, т. 7 е сходно с това по чл. 95 ГПК - когато в един и същи съд или в различни съдилища има висящи две дела между същите страни, на същото основание и за същото искане, по-късно заведеното дело се прекратява служебно от съда. Идеята в чл. 159, т. 7 АПК е да не се допусне образуването на второ дело със същия предмет между същите страни.
Приеме ли, че е валидно сезиран, съдът образува административно дело. Евентуалният пропуск да констатира нередовност на жалбата или протеста, или основание за недопустимост на оспорването, не води до саниране на нередовността, респ. до допустимост на оспорването. Нередовността на жалбата или протеста, както и недопустимостта на оспорването, могат да бъдат констатирани по всяко време, вкл. и от втората инстанция, за която те са касационни основания.