РОДОВА, ФУНКЦИОНАЛНА И МЕСТНА ПОДСЪДНОСТ
Тези подведомствени на административните съдилища правни спорове са разпределени между регионалните административни съдилища и Върховния административен съд (ВАС) чрез правилата на родовата и на функционалната подсъдност – чл. 132 АПК.
На ВАС са възложени:
а) като първа съдебна инстанция (родова подсъдност – разпределение на първоинстанционни дела между различни по степен съдилища):
• оспорванията срещу подзаконовите нормативни актове, освен тези на общинските съвети;
• оспорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите;
• оспорванията срещу решения на Висшия съдебен съвет;
• оспорванията срещу актове на органите на Българската народна банка;
• оспорванията срещу други актове, посочени в закон.
б) като втора съдебна инстанция (функционална подсъдност – разпределение на делата между различните инстанции или с други думи функционалната подсъдност определя инстанционната компетентност):
• касационно производство за обявяване на нищожност, обезсилване или отмяна на първоинстанционни съдебни решения (глава ХІІ) и
• производството по жалби срещу първоинстанционни определения и разпореждания (глава ХІІІ);
в) извънинстанционните специални съдебни производства (специална компетентност):
• за отмяна на влезли в сила съдебни решения и на влезли в сила съдебни определения и разпореждания, с които се прегражда по-нататъшното развитие на делото (глава ІV) и
• по издаване на тълкувателни решения и тълкувателни постановления от Върховния административен съд (дял ІV или глава ХVІ).
Всички останали съдебни производства, в т.ч. и съдебните производства, които се образуват по иск (по искане) без оглед на тяхната цена и без оглед на това какъв административен орган е ответник по тях, са родово подсъдни на регионалните административни съдилища като първа съдебна инстанция.
А първоинстанционните административни дела, родово подсъдни на регионалните административни съдилища, се разпределят между тези съдилища по правилата на общата местна подсъдност, прогласени в ал. 1 и ал. 2 на чл. 133 АПК със заглавие “Местна подсъдност”. Според тях делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения административен акт, а когато то е в чужбина - от Административния съд - град София. Исковете за обезщетения могат да бъдат предявени и пред съда по адреса или седалището на жалбоподателя, освен когато са съединени с оспорване на административен акт. Т.е., когато искът за обезщетение се предявява самостоятелно, местната подсъдност е изборна – общата по чл. 133, ал. 1 или по адреса или седалището на жалбоподателя, на когото законодателят е предоставил правото на този избор. Но когато искът за обезщетение се предявява заедно с оспорване на административен акт, той трябва да бъде заявен пред административния съд по чл. 133, ал. 1, който е компетентен да разгледа оспорването на административния акт.
Регламентирани са и няколко изключения от тези правила:
а) когато компетентният съд не е в състояние да разгледа делото, ВАС постановява изпращането му в съседен административен съд;
б) искането за защита срещу неоснователни действия на административен орган или длъжностно лице се прави пред административния съд по местоизвършване на действията (чл. 251, ал. 1);
в) когато взискател по изпълнението е гражданин или юридическо лице, отрицателният установителен иск по чл. 292 се предявява пред административния съд по неговото местожителство или седалище (чл. 293, ал. 3);
г) жалба срещу постановленията, действията и бездействията на органите по изпълнението се подава до административния съд по мястото на изпълнението, а то не винаги съвпада със седалището на административния орган, обуславящо подсъдността по чл. 133, ал. 1 АПК.
Определената от закона подсъдност не може да бъде изменяна по съгласие на участващите в делото лица – чл. 134, ал. 1 АПК. В това се изразява нейната задължителност. В АПК не е изрично записано правилото, възприето както в правната теория, така и в съдебната практика, че родовата подсъдност е абсолютно условие за властта на сезирания съд да разреши заявения пред него правен спор и затова за тази подсъдност той следи служебно. Липсва и правило, дали местната подсъдност е относително или също е абсолютно условие за правораздавателна власт. Но заглавието на чл. 134 е “Задължителност на подсъдността”. Обикновено задължителна е подсъдността, за която съдът следи служебно и не може да я игнорира, освен ако промяната й в конкретен случай е постановена от ВАС. Тук възниква интересният въпрос дали заглавието на чл. 134 и правилото на неговата ал. 1 трябва да бъдат разбирани в смисъл, че и родовата, и местната подсъдност по АПК са абсолютни предпоставки за правото (властта) на сезирания съд да разреши заявения пред него правен спор.
Редакцията на чл. 134 АПК не е съвсем прецизна и поради това предполага противоположни отговори на този въпрос. От една страна законодателят е определил подсъдността по административни дела като задължителна. Това се отнася както за родовата, така и за местната подсъдност – “определената от закона подсъдност”, се казва в ал. 1 на чл. 134. Но веднага след това в чл. 134, ал. 2 АПК отводът за местна неподсъдност на делото е ограничено със срок, който е преклузивен по своя характер. Възражението за местна неподсъдност може да се прави най-късно в първото заседание пред първата инстанция и да се повдига служебно от съда, гласи ал. 2 на чл. 134. И точно този преклузивен срок може да бъде основание за извод, че местната подсъдност не е абсолютно, а е относително процесуално условие за правото (властта) на сезирания съд да разреши заявения пред него правен спор. Защото липсата на отвод прави съдебното решение допустимо. Такъв извод обаче ми се струва опроверган от липсата на срок, в който съдът може служебно да констатира липсата на местна подсъдност. А щом като съдът може във всеки един момент на производството пред него да констатира липсата на местна подсъдност, изводът е, че и тази подсъдност е абсолютно условие за правораздавателната власт на сезирания съд. Пропускът да бъде служебно констатирана нейната липса прави съдебното решение недопустимо – касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК.
Разрешението на проблема за задължителността на родовата подсъдност в АПК е категорична – няма изрично предвидена възможност за отвод, следователно във всички случаи на родова неподсъдност сезираният съд е длъжен да я констатира и да се отведе поради липса на материална компетентност, като изпрати делото на родово компетентния съд. Постановеното решение при липса на родова подсъдност е недопустимо и подлежи на обезсилване – налице е касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК.
Споровете за подсъдност се разрешават по реда на чл. 135 АПК. Всеки съд решава сам дали заведеното пред него дело му е подсъдно и ако намери, че това дело не му е подсъдно, той го изпраща на надлежния съд. Надлежният съд може да бъде друг административен съд, но може да бъде и съд от системата на общите съдилища. Този съд може също да счита, че делото не му е подсъдно – било защото счита, че то е подсъдно на изпращащия съд, било защото счита, че е подсъдно на друг административен или общ съд. В тези случай ще възникне спор за подсъдност. Ако спорът за подсъдност е между административни съдилища, той се решава от ВАС. Възможно е спорът за подсъдност да възникне между административен съд и тричленен състав на ВАС (като първа съдебна инстанция). В този случай спорът се разрешава от петчленен състав на ВАС. Ако спорът за подсъдност е между административен и общ съд, той се решава от състав, включващ трима представители на Върховния касационен съд и двама представители на Върховния административен съд. Съдът, на когото делото е било изпратено от друг административен или общ съд, не може да го връща на изпращащия съд, нито пък да го изпрати на друг съд, ако счита, че то не е подсъдно на този друг съд, а е длъжен да го изпрати на ВАС или на специалния състав за определяне на подсъдността (чл. 135, ал. 5 и 6). Всички определения по споровете за подсъдност не подлежат на обжалване – чл. 135, ал. 7. Това се отнася както за определенията, с които ВАС или специалният състав разрешават споровете за подсъдност, така и за определенията, с които административните съдилища изпращат делата по подсъдност на други, материално компетентни според тях, съдилища.
СТРАНИ В СЪДЕБНОТО ПРОИЗВОДСТВО
Правният спор, предмет на съдебното дело, сочи кои следва да бъдат страни по това дело. По правило това са страните по правния спор, т.е. лицата, между които този спор е възникнал и съществува, защото основната цел на правораздаването въобще е да бъде преустановен поставеният за разрешаване правен спор спрямо всички страни по него. Административноправният спор за законосъобразността на един административен акт възниква и се развива между лицата, които този акт засяга и административният орган, издал акта. Административният акт засяга лицата, до които се отнася и в чиято правна сфера едностранно внася промени. Обикновено това са лицата – адресати на акта, но е възможно административният акт да засегне правната сфера и на лица, които не са негови адресати. В зависимост от характера на промените в правната сфера на засегнатите от акта лица (т.е. в зависимост от правния ефект на акта), засягането може да се изрази основно в два аспекта, поради което и засегнатите от него лица са две групи. Първата група са лицата, чиито права или законни интереси административният акт нарушава или застрашава, или за които създава правни задължения. За тях той е неблагоприятен. Втората група са лицата, за които административният акт поражда права или правни възможности (т.е. благоприятни за тях правни последици). За тях той е благоприятстващ. Административният акт несъмнено засяга и тази категория лица, защото едностранно поражда промени в тяхната правна сфера, но поради обстоятелството, че неговите правни последици за тях са благоприятстващи (позитивни), засягането е позитивно. За разлика от първата група лица, спрямо които засягането е негативно (неблагоприятно).
Възможно е един и същ административен акт едновременно да поражда благоприятни правни последици за едни лица и неблагоприятни правни последици за други лица. В тези случаи възниква въпросът кому принадлежи правото да оспори законосъобразността на административния акт? Материалноправното основание за съдебното оспорване на административните актове е прогласено на конституционно ниво – гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат (чл. 120, ал. 2 Конст). Но всички ли засегнати от акта лица имат право да го оспорят? С тълкувателно решение № 21 от 26.10.1995 г. по конст.дело № 18/1995 г. Конституционният съд на Република България прие, че административният акт “засяга” по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси, и въз основа на това постанови, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове обективно нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изрично изключени със закон от съдебно обжалване. Следователно право да оспорят определен административен акт имат само тези граждани и юридически лица, за които този акт е неблагоприятен. Лицата, за които актът е благоприятстващ нямат правен интерес да оспорят неговата законосъобразност, защото той не ги засяга по смисъла на чл. 120, ал. 2 Конст., т.е. липсва една от конституционните предпоставки за правото на съдебно оспорване. Според Конституционния съд за правото на съдебно обжалване (оспорване) решаващият критерий е правният ефект на административния акт – дали засяга субективни права или законни интереси на граждани или юридически лица. От този критерий следва да се ръководят и съдилищата при решаването на въпроса дали оспорващият е носител на правото на оспорване (правото на жалба). Този критерий е залегнал и в правилото на чл. 147, ал. 1 АПК, наименовано “Право на оспорване”, според което право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения.
Въз основа на посоченото конституционно правило, с нормите на чл. 153, чл. 182 и чл. 189, ал. 1 и ал. 2 АПК е очертан кръгът на страните във всяко от съдебните производства по оспорване на индивидуалните (чл. 153), общите (чл. 182) и нормативните (чл. 189, ал. 1 и ал. 2) административни актове.
Заинтересованите лица като страни в съдебното производство
Според чл. 153, ал. 1 страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. Оспорващият и административният орган, издал оспорения акт, са винаги ясни, защото се определят от обективно съществуващи факти – оспорването (жалбата) сочи кой е оспорващият, а оспореният административен акт сочи кой орган е неговият издател. Неяснота обаче има по въпроса кои са заинтересованите лица. Дефиниция на понятието “заинтересовани лица” законодателят не е дал, поради което неговото съдържание следва да бъде извлечено от общата разпоредба на чл. 15, ал. 1 АПК, която определя страните в административния процес въобще. А тя гласи: страни в административния процес могат да бъдат административният орган, прокурорът и всеки гражданин или организация , чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение или за които те биха породили права или задължения. Три са страните, посочени в чл. 15, ал. 1: а) административният орган, б) прокурорът и в) всеки гражданин или организация, които отговарят на посочените в хипотезата условия. В зависимост от това дали гражданите или организациите биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение, за тях съществува пряк личен интерес да участват (т.е. те са заинтересовани лица) в производството по издаване на административния акт и съответно - в съдебното производство по издаване на държавния правораздавателен акт. Следователно, заинтересовани страни в съдебното производство са всички лица, чиито права, свободи или законни интереси биха били засегнати от съдебното решение или за които то би породило права или задължения.
С решението си по съществото на административноправния спор съдът може:
а) да обяви нищожността на оспорения административен акт;
б) да го отмени изцяло;
в) да го отмени отчасти;
г) да измени оспорения административен акт;
д) да отхвърли оспорването (чл. 172, ал. 2 АПК).
Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган (т.е. когато този орган действа при условията на обвързана компетентност), след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество – чл. 173, ал. 1 АПК. А извън случаите на ал. 1, както и при останалите хипотези по чл. 173, ал. 2, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган.
От тези правомощия на съда, прогласени с нормите на чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 1 и ал. 2, се вижда, че единствените лица, чиито права, свободи или законни интереси биха били засегнати от съдебното решение или за които то би породило права или задължения, това са лицата, за които оспореният административен акт е благоприятстващ. Защото с отмяната на благоприятстващия ги административен акт ще отпаднат и породените от него права, свободи и законни интереси за тези лица. Поради това с правилото на чл. 153, ал. 1 АПК за страни по административно дело, образувано по оспорване на индивидуален административен акт, са признати оспорващият, административният орган, издал оспорения акт и лицата, за които този акт е благоприятстващ. В чл. 153, ал. 1 не е посочено изрично, но не подлежи на съмнение, че в случаите на оспорен отказ да бъде издаден индивидуален административен акт заинтересовани да участват като страни по делото са лицата, за които този отказ е благоприятстващ. Лицата, за които административният е неблагоприятен, не са заинтересовани страни по смисъла на чл. 153, ал. 1, защото всяко едно от тях има самостоятелно право на жалба и защото при нито едно от изброените по-горе правомощия на съда те не могат да бъдат засегнати от съдебното решение.
Оспорващият, независимо дали е гражданин, организация или прокурор, и административният орган са основни и задължителни страни, т.е. страни, които задължително съществуват при всеки спор за валидност на административен акт и са неизменни за всяко административно дело, образувано по такъв административноправен спор. В зависимост от това дали административният акт, респ. отказът да бъде издаден административен акт, е благоприятен за определени лица или не поражда благоприятни правни последици за граждани и организации, в съдебното производство ще има, съответно няма да има, заинтересовани страни. Затова те са допълнителни страни. В съдебното производство заинтересованите страни (лица) защитават придобитите от акта субективни права и поради тази им крайна цел тяхното процесуално поведение е насочено към запазването на правопораждащия за тях юридически факт – оспорения административен акт, чрез доказване на неговата законосъобразност. В същата насока е и процесуалното поведение на органа, издал оспорения административен акт. Следователно, административният орган, като ответник по оспорването и заинтересованите страни (лицата, за които административният акт е благоприятстващ) имат идентични каузи и преследват една и съща процесуална цел – оспорването да бъде отхвърлено като неоснователно. Затова за тях съдебното решение трябва да бъде еднакво. Което означава, че съдът е длъжен винаги, когато констатира, че от изхода на делото са заинтересовани и други лица, които не са участвали в производството пред административния орган, служебно да ги конституира като заинтересовани страни по делото (арг. чл. 162, ал. 2 АПК).
Прокурорът – страна и участник в съдебните производства по оспорване на административни актове.
На пръв поглед чл. 15 АПК поставя край на една многогодишна дискусия в административноправната теория. Но такъв извод може да бъде направен само на пръв поглед.
Прокурорът може да бъде страна в административния процес, казва чл. 15. А чл. 16 изброява различните форми на участие на прокурора в административния процес. И тук веднага възниква първият въпрос: кой е държавният орган – прокуратурата или прокурора? Та нали чл. 127 от Конституцията възлага на прокуратурата да следи за спазването на законността като предприема изброените в текста процесуални действия. И чл. 118 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) възлага на прокуратурата защитата на законността. Следователно държавната институция, на която Конституцията и закона възлагат правозащитната функция е прокуратурата, а не прокурорът. Тогава защо АПК казва, че прокурорът, а не прокуратурата, може да бъде страна в административния процес.
Отговорът на този въпрос е, че съдебната власт като система се състои от структурни звена, които имат различни същности. Съдилищата, прокуратурата и следствените служби са учреждения (обществени служби), на които са възложени различни елементи на правозащитната функция, изпълнявана като цяло от съдебната власт. Правосъдието (функцията, изпълнявана от съдилищата) защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. Но за да бъде раздадено правосъдие, съдилищата трябва да бъдат сезирани. Това могат да направят гражданите и юридическите лица, чиито права, свободи и законни интереси са нарушени или са застрашени от непосредствено и несъмнено нарушаване. Това може и е длъжна да направи и прокуратурата, като страж на законността. Когато правосъдието трябва да защити права и законни интереси на държавата (накратко – държавния интерес), прокуратурата е длъжна да поиска това, особено когато непосредствено засегнатите от нарушението държавни учреждения бездействат. Тя е длъжна да поиска правосъдие винаги, когато констатира нарушение на законността. Това е юридическата дейност на прокуратурата като обществена служба. Както правораздавателната дейност е юридическата дейност на съда като обществена служба. Но освен юридическа, всяка обществена служба (всяко държавно учреждение) на съдебната власт, изпълнява още материална и техническа дейности. Те са необходими за обезпечаване на юридическата дейност и се извършват от съдебни служители. Юридическата дейност пък е възложена на определените в закона органи и длъжностни лица – правораздаването на съдебни състави, които се състоят от съдии и съдебни заседатели, а надзорът за законност, респ. обвинителната функция в широк смисъл, възложена на прокуратурата, се осъществява от отделните прокурори. Тази е причината в чл. 15 АПК като страна в административния процес да е посочен прокурорът, а не прокуратурата и чл. 16 да изброява формите на участие в административния процес на прокурора, а не прокуратурата. Което означава, че прокурорът е държавен орган в обществената служба (държавното учреждение) с наименование “прокуратура”. Функциите му са определени в закон. В сферата на административното правосъдие това са посочените в чл. 16 АПК:
1. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове – чл. 147, ал. 2 (с неясна редакция – какво означава изказът, че прокурорът може да подаде протест в случаите по чл. 16, след като т. 1 на чл. 16 възпроизвежда текста на чл. 127, т. 3 от Конституцията и има императивен характер ); чл. 186, ал. 2; чл. 210, ал. 1 и ал. 3 (когато съдебното решение отговаря на подаден от прокурора протест, срещу него може да бъде подаден касационен протест от прокурора, по чийто протест е било образувано съдебното производство, завършило с това решение; когато съдебното решение е постановено по дело, в което е участвал по смисъла на чл. 16, т. 2 прокурор, този прокурор има право на касационен протест, защото се ползва с правата на страна по делото – арг. от чл. 16, ал. 2; правомощието на главния прокурор, респ. на неговия заместник при ВАП, е предоставено за подаване на касационни протести срещу съдебни решения по административни дела, които не са били образувани по прокурорски протест срещу административен акт, нито пък в тях е имало прокурорско участие- това правомощие на гл.прокурор, респ. на неговия заместник при ВАП, произтича директно от чл. 127, т. 3 Конст., респ. от чл. 16, т. 1, in fine); чл. 238, ал. 2;
2. в предвидените в този кодекс или в друг закон случаи участва в административни дела, като дава заключение – чл. 192 и чл. 217, ал. 2 АПК;
3. започва или встъпва във вече образувани по този кодекс производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес.
Така определени, формите на участие на прокурора в съдебните производства пораждат редица въпроси. Първият от тях – в какво качество участва прокурорът в тези производства – все още е спорен, въпреки правилото на чл. 15 АПК. Защото, ако при съдебните производства, образувани по негов протест или иск, може да се приеме (макар и с известни резерви), че той е страна по делото, то при участието му в съдебните производства по чл. 192 и чл. 217 прокурорът трудно може да бъде определен като страна по делото. А ако надделее разбирането, че чл. 15 обявява прокурора за страна по делото при всички форми на негово участие, то тогава неминуемо ще възникне въпросът каква е практическата полза от разпоредбата на чл. 16, ал. 2, според която прокурорът упражнява предоставените му от закона права съобразно правилата, установени за страните по делото, щом като той е страна по силата на АПК. Неясно е процесуалното качество, в което прокурорът ще встъпи в едно образувано вече съдебно производство (чл. 16, ал. 1, т. 3). Ако се приеме, че встъпва като своеобразен помагач на някоя от страните, възниква въпросът само силата на присъдено нещо ли ще бъде последица на съдебното решение за него. А ще отговаря ли за разноски, ако страната в чиято помощ е встъпил, изгуби делото.
Досега това бяха все въпроси, предмет на теоретични спорове и дискусии. Сега очевидно ще бъдат поставени за разрешаване и от съдебната практика. Впрочем това беше неизбежно, защото демократичната държава и гражданското общество трябва да отговорят на въпроса каква правна същност придават на прокуратурата като държавно учреждение (обществена служба) и какви функции за прокурора произтичат от тази правна същност на прокуратурата.
СПИРАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛНОТО ИЗПЪЛНЕНИЕ КАТО ОБЕЗПЕЧЕНИЕ НА ОСПОРВАНЕТО ПО АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕСУАЛНИЯ КОДЕКС
Един от съществените проблеми в административното правосъдие, които се откроиха в последно време, е въпросът за временната защита на засегнатото от административния акт право или законен интерес, докато със съдебното решение или се отрече право на защита, или се даде окончателна защита на това право, респ. на този интерес.
До реформата от 1991 г. общоприетото правило в българското административно право бе, че ненормативните административни актове влизат в сила веднага и поради това стават изпълняеми от момента на тяхното издаване . И съдебната практика, и правната доктрина единодушно приемаха, че административният акт се предполага за редовен по същество и по форма, поради което до установяването на противното той може и трябва да произведе правните последици, за които е бил издаден. Независимо от това, приемаше се още, че административните актове винаги се издават в обществен интерес, а общественият интерес се ползва с привилегия, дори когато за неговото удовлетворяване се засяга някакъв частен интерес. Тези становища имаха своето проявление в действащото до 1991 г. законодателство, което прогласяваше принципа, че жалбата срещу ненормативен административен акт не спира неговото изпълнение . Все пак от съображения за целесъобразност законодателят бе предвидил възможност съдът, пред който е подадена жалба срещу индивидуален административен акт, да спре неговото изпълнение. В Закона за административното правосъдие (чл.21) и в Наредбата - закон за административното правосъдие (чл.46) това право съдът можеше да упражни само при наличието на една от двете предпоставки: а) ако установи, че незабавното изпълнение на обжалвания пред него административен акт не се налага от обществения интерес или б) ако установи, че незабавното изпълнение на обжалвания административен акт би причинило непоправима вреда на засегнатите от него лица.
Законът за административното производство от 1970 г. (чл.50,ал.2), предоставяйки на съда възможността да спре оспорен пред него индивидуален административен акт, не обвързваше нейното упражняване с наличието на някаква предпоставка за това.
Все още действащите Закон за административното производство от 1979 г., Законът за Върховния административен съд, както и множеството специални закони, които установяват, в регулираните от тях хипотези, правилото, че жалбата не спира изпълнението на оспорения с нея административен акт, освен ако съдът постанови (или разпореди) друго, също не установяват предпоставки, при чието наличие съдът може да спре изпълнението на оспорен пред него административен акт. Поради това в съдебната практика възникнаха множество въпроси относно правната същност на това спиране и на съдебния акт, с който е постановено (юрисдикционен, акт на съдебна администрация или индивидуален административен акт, чието издаване е възложено на съда), възможността за неговото обжалване пред по-горна съдебна инстанция и по какъв процесуален ред. Различни състави на ВАС даваха различни разрешения, поради което съдебната практика бе силно противоречива.
АПК запази идеята, че съдебното решение по жалба срещу административен акт дава окончателната защита на застрашените от този акт права и законни интереси на гражданите и юридическите лица. Но за да не настъпят неблагоприятните последици на оспорения акт, докато бъде постановено съдебното решение, е необходимо да бъде осигурена временна защита на застрашените субективни права и законни интереси. В това се състои спирането на предварителното изпълнение на административните актове.
На изпълнение подлежат:
1. окончателните административни актове;
2. административните актове, за които законодателят или издалите ги административни органи са разпоредили да бъдат изпълнени преди да станат окончателни.
Защитата срещу изпълнението на окончателните административни актове не е с временен характер и е предмет на раздел V и раздел VІ на глава седемнадесета “Изпълнение на административни актове и съдебни решения по административни дела”. Тази защита ще бъде разгледана по-долу.
Тук ще разгледаме регламентираната в чл. 60, ал. 4 – 7 и в чл. 166 АПК временна защита на застрашени от оспорен административен акт права и законни интереси.
Индивидуалните и общите административни актове, с изключение на тези, които са изброени в чл. 82, могат да бъдат оспорени по административен ред пред непосредствено по-горестоящия административен орган (чл. 81, ал. 1 АПК). Според чл. 90, ал. 1, наименован “Забрана за изпълнение”, административните актове не се изпълняват, преди да са изтекли сроковете за тяхното оспорване, а при подадена жалба или протест - до решаването на спора от съответния орган. Тази забрана не се отнася за подзаконовите нормативни актове, които не подлежат на оспорване по йерархичен административен ред, а за общите и индивидуалните административни актове не се отнася за случаите, при които: а) със закон или б) с разпореждане по чл. 60, е допуснато предварително изпълнение на акта. Следователно предварителното изпълнение на административните актове може да бъде разпоредено от закона, а може да бъде разпоредено и от органа, който ги издава. И в двата случая целта е да бъде осуетена забраната за изпълнение до решаването на спора от съответния орган, който по правило е по-горестоящ в йерархията спрямо органа, издал оспорения акт. Забраната по чл. 90, ал. 1 не се простира до решаването на спора от съда. За оспорването пред съда са установени други правила: а) оспорването на индивидуалния административен акт спира неговото изпълнение (чл. 166, ал. 1); б) оспорването на общия административен акт не спира неговото изпълнение (чл. 180, ал. 1); в) оспорването на подзаконовия нормативен акт не спира неговото действие (чл. 190, ал. 1). Все пак законодателят е предоставил на съда правото (властта, възможността) да спре изпълнението на оспорените пред него общи и нормативни административни актове – чл. 180, ал. 2 и чл. 190, in fine. Предварителното изпълнение, разпоредено от закона или от органа, издал акта, е мярка, обезпечаваща изпълнението на акта, а едновременно с това удовлетворяваща неотложната нужда, за която той е издаден. Спирането на предварителното изпълнение от съда е мярка, даваща временна защита на застрашените от акта субективни права и законни интереси на оспорващия. Затова множество състави на ВАС, а и някои автори в правната теория наричат това спиране “обезпечителна мярка”. В чл. 120, ал. 4 от Закона за обществените поръчки спирането на процедурата за възлагане на обществена поръчка е наименована “временна мярка “спиране””.
Според чл. 60, ал. 1 в административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение:
а) когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси,
б) при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда,
в) по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес; в този случай административният орган изисква съответната гаранция.
Посочените в б.”а” и б.”б” предпоставки за допускане на предварителното изпълнение са почти същите като тези по чл. 16 ЗАП. Разликите не са в полза на АПК. Предварителното изпълнение на акта за защита на важни държавни или обществени интереси по чл. 16 ЗАП, в чл. 60, ал. 1 АПК се допуска за защита на особено важни държавни или обществени интереси. Очевидно законодателят е акцентирал върху това, че защита чрез предварително изпълнение на акта се дава не на всякакви повече или по-малко значими държавни и обществени интереси, не дори важни интереси, а само на особено важни държавни или обществени интереси. Няма определение кои държавни или обществени интереси са особено важни по смисъла на чл. 60, ал. 1 АПК. Това налага във всеки конкретен случай да се прави преценка дали държавните или обществени интереси, за чиято защита административният орган е допуснал предварително изпълнение на издадения от него индивидуален административен акт, са особено важни. Същото се отнася и за значителната и за трудно поправимата вреда, като предпоставки за предварително изпълнение по чл. 60, ал. 1. А въвеждането на значителната и на трудно поправимата вреда като предпоставки за предварително изпълнение поставя един негативен оттенък върху досегашната съдебна практика на ВАС, който трайно приемаше, че значителната вреда не е непоправима, а е поправима, поради което не може да обуслови спиране на предварителното изпълнение на административния акт и показва развитие в разбирането на законодателя кога един законен интерес трябва да бъде защитен.
В АПК няма определение и на особено важния интерес, в чиято защита може да бъде допуснато предварително изпълнение на акта. А такова определение е било необходимо, защото това понятие – особено важен интерес – е въведено и в чл. 33, ал. 2, изр. 2-ро АПК, макар и по друг повод. Критерият и в двата случая трябва да бъде един и същ. Поради това и тук съдилищата трябва да преценяват всеки конкретен случай дали може да бъде определен като особено важен. Тук редица въпроси се пораждат и досежно изискуемата гаранция – в какъв размер тя би била съответна по смисъла на чл. 60, ал. 1, по какъв ред и по чия сметка ще бъде внасяна, кой и по какъв ред ще я освобождава.
В следващите алинеи законодателят е прогласил нови разрешения в сравнение с тези по ЗАП. С ал. 2 на чл. 60 е поставил край на дискусията може ли административният орган да разпореди предварително изпълнение на един вече издаден от него административен акт. Въвеждането на такава възможност обаче едва ли ще бъде оправдано, дори и от гледна точка на особено важните държавни или обществени интереси.
Когато административният орган е отказал да допусне предварително изпълнение по искане на страна, тя може да направи повторно искане само въз основа на нови обстоятелства – чл. 60, ал. 3. Новите обстоятелства също трябва да бъдат преценени като особено важен неин интерес по смисъла на чл. 60, ал. 1.
Ако допуснатото от административния орган предварително изпълнение не се налага от обществен интерес или то би причинило непоправима вреда на засегнатото лице, по негово искане по-горестоящият орган може да спре предварителното изпълнение – чл. 90, ал. 3 АПК. Не са регламентирани срокове, в които може да се направи искането и да се произнесе по него по-горестоящият орган. Няма забрана да се прави искане по чл. 90, ал. 3 едновременно с подаването на жалба по чл. 60, ал. 4 до съда и дори след като съдът е отхвърлил жалбата срещу разпореждането, с което е допуснато предварително изпълнение на оспорения акт. Това поражда въпроса дали евентуално неуспешно обжалване пред съда може да бъде преодоляно с искане по чл. 90, ал. 3 по-горестоящият орган да спре изпълнението. Правото да се иска от по-горестоящия орган да спре предварителното изпълнение успешно допълва възможността пред този орган да бъде оспорена правилността (целесъобразността) на административния акт. Възприетото от законодателя разрешение трябва да бъде приветствано.
Ново разрешение е възможността разпореждането за предварително изпълнение на административния акт да бъде обжалвано пред съда. Разрешението по ЗАП беше, че по искане на заинтересуваната страна съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато от административния орган – чл. 37, ал. 3, изр. 2-ро ЗАП.
Новото разрешение сега е по-ефикасно. Разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, може да се обжалва чрез административния орган пред съда в тридневен срок от съобщаването му, независимо дали административният акт е бил оспорен, гласи ал. 4 на чл. 60. От нея могат да се направят изводи за няколко съществени обстоятелства:
Жалбата се подава в тридневен срок от съобщаването на акта и производството по нея се развива самостоятелно (отделно) от производството, което ще се образува по евентуално подадена жалба срещу административния акт. Очевидно замисълът на законодателя е да бъде предоставено повече време на засегнатото от акта лице да подготви защитата си по оспорването на акта. А досега при защитата срещу предварителното изпълнение, уредена с чл. 37, ал. 3, изр. 2-ро ЗАП, засегнатото лице беше принудено да подаде жалба в съда незабавно щом му бъде съобщен административния акт и допуснатото негово предварително изпълнение.
Жалбата не спира допуснатото предварително изпълнение, но съдът може да го спре до окончателното й решаване – чл. 60, ал. 5, изр. 2-ро. Едно решение на законодателя, което едва ли ще има практически ефект. Необходима е текстът да бъде променен – жалбата да спира разпореждането до решаването й от съда. А съдебното производство по нейното решаване да бъде ускорено още. Според първото изречение на чл. 60, ал. 5 съдът е длъжен да разгледа жалбата незабавно в закрито заседание, без да призовава страните и без да изпраща преписи от жалбата на заинтересованите лица. Административният орган е уведомен за жалбата, защото тя се подава чрез него. Законодателят не го е задължил да изрази становище, което да изпрати в съда заедно с жалбата, но това е препоръчително, особено когато мотивите за допуснатото предварително изпълнение са лаконични или оскъдни. Но пък той няма и задължението да изпрати незабавно в съда жалбата заедно с препис на разпореждането. Поради липса на задължение, което да наруши, административният орган на практика е овластен да осъществи допуснатото от него предварително изпълнение и тогава да изпрати жалбата в съда. Много малка е утехата, която дава разпоредбата на чл. 60, ал. 6, изр. 2-ро - ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява положението, съществувало преди изпълнението.
Определението на съда подлежи на обжалване – чл. 60, ал. 7. По реда на глава тринадесета, защото представлява съдебен акт, с който завършва едно специално съдебно производство. В теоретичен аспект предварителното изпълнение на административния акт е превантивна принудителна административна мярка, поради което разпореждането, с което тя се допуска, особено когато то е изразено отделно от акта (напр. чл. 60, ал. 2), представлява индивидуален административен акт по дефиницията на чл. 21, ал. 1. Провеждането на едно оспорване по общия ред обаче изисква значително повече време, отколкото едно бързо производство, като замисленото с чл. 60 АПК. Необходимо е да бъдат внесени някои изменения за да се постигне целяната бързина (напр. задължение на адм.орган незабавно да изпрати в съда постъпилата при него жалба срещу разпореждането за предварително изпълнение и санкция при неизпълнението на това задължение; още по-радикално обаче ще бъде решението законодателят да придаде на жалбата суспензивен ефект – подаването й да спира допуснатото от органа предварително изпълнение на административния акт).
Сезираният съд може да отмени разпореждането и решавайки въпроса по същество да откаже исканото предварително изпълнение. С това жалбоподателят получава търсената от него временна защита. Но съдът може да отхвърли жалбата.
Тогава оспорващият има на разположение производството по чл. 166 АПК. Според чл. 166, ал. 2 при всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Първото нещо, което прави впечатление, е, че за разлика от досегашната уредба на този институт искане съдът да спре допуснатото от административния орган предварително изпълнение на оспорения акт може да бъде направено и пред касационната инстанция. Второто нещо, че вече има определено от законодателя условие (предпоставка), при чието наличие съдът може да спре предварителното изпълнение. А правилото на чл. 166, ал. 2, изр. 2-ро показва, че този институт сега е регламентиран като продължение на обжалването по чл. 60, ал. 4 и сл. Изпълнение, допуснато с разпореждане, може да се спре само въз основа на нови обстоятелства, гласи това правило. Дори засегнатото от акта лице да не е обжалвало пред съда разпореждането за предварително изпълнение на този акт, то може да иска съдът да спре това изпълнение само при наличие на нови обстоятелства.
С новия регламент на правото (властта) на съда да спира предварителното изпълнение на административните актове, законодателят сложи край на един спор в съдебната практика.
След първоначалния ентусиазъм, изразен с чл. 37, ал. 3 ЗАП, редица закони постановяваха, че жалбата срещу регламентирания с тях административен акт не спира неговото изпълнение, т.е. в тези закони бе възстановена т.нар. “пряка акция” на администрацията – първо се изпълнява административния акт, а след това се обжалва. Едни от тези закони смекчаваха тази пряка акция като предоставяха на съда правото да разпореди друго, т.е. да спре изпълнението на акта до решаването на спора за неговата законосъобразност. Такива закони, и то не малко на брой, има и сега (напр. чл. 15, ал. 5, чл. 18, ал. 3, чл. 46, ал. 5, чл. 65, ал. 4 ЗОС; чл. 80, ал. 3 ЗДС; чл. 34, ал. 2 ЗСПЗЗ и др., в които правилото е изразено така: жалбата или обжалването не спира изпълнението на акта, освен ако съдът разпореди друго). Недостатък при тези закони е, че те не въвеждат условия (предпоставки), при чието наличие или при чиято липса съдът може да упражни предоставената му власт да спре предварителното изпълнение. Очевидно при тях трябва по аналогия да бъде прилагана предпоставката по чл. 166, ал. 2 АПК – ако предварителното изпълнение на оспорения акт би причинило на оспорващия значителна или трудно поправима вреда.
Съществуват обаче редица закони, при които законодателят не е предоставил на съда правото (властта) да спира предварителното изпълнение на оспорения акт. При тях правилото гласи: жалбата (или обжалването) не спира изпълнението на акта, на заповедта, на решението и т.н. Например, чл. 45, ал. 5 от Закона за лечебните заведения, чл. 184, ал. 4 ЗСВ, чл. 97, ал. 4 ЗДСл, чл. 41б, ал. 4 ЗЗК, чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката, чл. 233 и чл. 250 ЗМВР, чл. 172, ал. 7 от Закона за здравето и мн.други. При тях въпросът бе дали съдът е властен да спре изпълнението на акта до решаването на спора за неговата законосъобразност или при липса на изрично овластяване не може да направи това. С новия регламент по АПК законодателят мълчаливо отговори отрицателно на този въпрос. Нещо повече, дори забраната по чл. 90, ал. 1 за привеждане в изпълнение на оспорения по йерархичен ред административен акт, не се отнася за актовете, чието предварително изпълнение е разпоредено от закона (чл. 90, ал. 2, т. 2, предл. 1-во АПК).
Дял четвърти
ТЪЛКУВАТЕЛНИ АКТОВЕ
Глава шестнадесета
ТЪЛКУВАТЕЛНИ РЕШЕНИЯ И ТЪЛКУВАТЕЛНИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
Разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват – чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Тълкуването на правните норми е юридическо тълкуване и може да бъде направено от доктрината (научно тълкуване), от юриспруденцията (съдебно тълкуване) и от законодателя (автентично тълкуване).
На тълкуване подлежат всички нормативни актове – конституцията, законите и подзаконовите нормативни актове. В зависимост от неговото действие и начина, по който се прави, тълкуването може да бъде задължително и незадължително.
Задължителното тълкуване на конституцията основно се дава от Конституционния съд (чл. 149, ал. 1, т. 1 Конст. и чл. 12, ал. 1, т. 1 от Закона за Конст. съд), но такова тълкуване на конституционни норми може да бъде дадено и от Народното събрание.
Народното събрание дава задължително тълкуване и на приетите от него закони. Задължително тълкуване на подзаконов нормативен акт дава органът, който е издал акта (чл. 51, ал. 1 ЗНА). Тълкуването се обнародва или разгласява по реда, по който е обнародван или разгласен тълкуваният акт (чл. 51, ал. 2 ЗНА, но това правило обхваща и тълкуването на законите от Народното събрание). За да се придаде еднаква сила и значимост на тълкувателния акт със силата и значимостта на тълкувания, е необходимо формата на двата акта да бъде една и съща. Конституционният съд вече е изразил, макар и инцидентно, становище в този смисъл - решение № 13 от 1996 г. по к.д. № 11 от 1996 г. (обн., ДВ, бр. 66 от 1996 г.).
Автентичното задължително тълкуване има действие от деня, когато е влязъл в сила актът, който се тълкува (чл. 50, ал. 1 ЗНА).
Съдебното тълкуване също е задължително и незадължително. То е задължително когато се прави от Върховния касационен съд и от Върховния административен съд с тълкувателни постановления и с тълкувателни решения в изпълнение на тяхната основна (конституционна) функция - осъществяване на върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите в съдебната и в административната практика.
Тълкувателната дейност на Върховния административен съд е регламентирана с правилата на глава шестнадесета АПК. Актовете, които ВАС издава в осъществяването на тази дейност са тълкувателни решения и тълкувателни постановления. Те не са правосъдни актове, но са вид публични юридически актове. Затова сравнително подробното им регламентиране в АПК следва да бъде приветствано.
1. Тълкувателни постановления.
АПК регламентира два вида тълкувателни постановления – тълкувателни постановления на общото събрание на всички съдии от Върховния административен съд (чл. 259) и съвместни тълкувателни постановления на общите събрания на съдиите от съответните колегии на Върховния касационен съд и Върховния административен съд. И двата вида тълкувателни постановления се издават при противоречива или неправилна съдебна практика.
Тълкувателните постановления на ВАС са задължителни за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове (чл. 259, ал. 2 АПК и чл. 97, ал. 3 от Закона за съдебната власт). Съвместните тълкувателни постановления са задължителни за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, за организациите и гражданите (чл. 260, ал. 2). Те са вторични юридически актове, защото се издават по прилагането на закон или на отделни разпоредби от закон.
Правото да искат издаване на тълкувателно постановление е предоставено на органите и институциите, изброени в чл. 261, ал. 1, както и на страните по дела, по които има влезли в сила противоречиви съдебни решения и определения (чл. 261, ал. 2).
Искането се подава до общото събрание на всички съдии от ВАС, респ. до общите събрания на съдиите от съответните колегии на ВКС и ВАС. То трябва да има формата и съдържанието по чл. 263, ал. 1 и 2. Когато искането не отговаря на тези изисквания, председателят на съда (а в случаите на чл. 262, т. 3 – всеки един от председателите на двете съдилища) дава срок за отстраняване на недостатъците. При неотстраняването им в определения срок искането се връща на подателя като нередовно.
Освен проверка за редовност на искането, като самостоятелно сезиране на ВАС, респ. на ВКС и ВАС, законодателят е въвел и задължителна проверка за допустимост на искането за издаване на тълкувателно постановление. Тя се прави от един или няколко съдии – докладчици, след като председателят на ВАС с разпореждане образува делото (чл. 264, ал. 1). В едномесечен срок от образуване на делото петчленен състав на ВАС, в който участват съдиите - докладчици, се произнася с определение по допустимостта на искането. Когато този състав установи, че искането изхожда от органи и лица извън посочените в чл. 261, или че не са налице основанията за постановяване на тълкувателно решение или постановление, с мотивирано определение отклонява искането и прекратява производството по образуваното дело. Това определение не подлежи на обжалване.
Когато петчленният състав по чл. 264, ал. 2 установи, че няма пречки за решаване на делото по същество, той постановява определение, че искането е допустимо и определя заинтересованите органи и лица, които трябва да бъдат уведомени за делото, а председателят на ВАС, в срок 7 дни от това определение, насрочва делото, като определя датата за разглеждането му от общото събрание на съдиите от ВАС.
Председателят на Върховния касационен съд и председателят на Върховния административен съд със съвместно разпореждане образуват и насрочват дело за постановяване на тълкувателно постановление от общите събрания на съответните колегии на двете съдилища. Законодателят не е указал друг ред за проверка дали искането е допустимо, поради което следва да се приеме, че такава проверка се прави от петчленен състав, който се състои от съдии от двете върховни съдилища (или идентичен на състава по чл. 135, ал. 4 – трима съдии от ВКС и двама от ВАС, или в друго съотношение на съдиите, определено от двамата председатели).
За образуването на делото и датата на заседанието на общото събрание се уведомяват определените от съда (а това е петчленният състав по чл. 264, ал. 2) заинтересовани органи и лица, на които се изпраща копие от искането с приложенията и определението за допускане на производството – чл. 265, ал. 1. Когато делото е образувано по искане на страните по дела, по които има влезли в сила противоречиви съдебни решения и определения, те са заинтересовани лица, които трябва да бъдат уведомени по реда на чл. 265, ал. 1.
Общото събрание на всички съдии от ВАС, респ. общите събрания на съответните колегии на ВКС и ВАС, заседават ако присъстват най-малко две трети от съдиите в тях, а тълкувателните постановления се приемат с обикновено мнозинство от общия брой, но на всички съдии (а не само от броя на присъстващите), при явно гласуване – чл. 266, ал. 2.
Тълкувателните постановления се обявяват в 6-месечен срок от внасяне на искането (чл. 266, ал. 3, предл. 2-ро). Те имат нормативен характер и затова законодателят в чл. 266, ал. 4 е разпоредил тълкувателните постановления да се обнародват в "Държавен вестник" в 15-дневен срок от приемането им. Те влизат в сила от деня на обнародването им (чл. 266, ал. 4, предл. 2-ро) и, както вече отбелязахме, са задължителни за органите и лицата по чл. 259, ал. 2 и чл. 260, ал. 2.
2. Тълкувателни решения.
Тълкувателните решения се различават от тълкувателните постановления по това, че:
а) се издават при спорни въпроси по тълкуването и прилагането на закона (а не за преодоляването и отстраняването на противоречива или неправилна съдебна практика);
б) се произнасят от общото събрание на съдиите при всяка от колегиите на ВАС (а не от общото събрание на всички съдии от ВАС), и
в) служат за ръководство на съдилищата и административните органи (чл. 258, in fine АПК и чл. 97, ал. 4 ЗСВ), което означава, че нямат нормативен характер.
Тези разлики показват, че тълкувателните решения се приемат за да бъде избегната или преодоляна противоречива практика по спорните въпроси.
Искането за тълкувателно решение се подава до общото събрание на съответната колегия на ВАС. То също трябва да има формата и съдържанието по чл. 263, ал. 1 и 2.
Проверката за редовността на искането и за неговата допустимост, насрочването на делото и неговото разглеждане по същество, се правят по същия ред и при същите правила като тези за тълкувателните постановления. Различия има само в изискуемия кворум и в срока за обявяване. Общото събрание на съответната колегия заседава, ако присъстват най-малко три четвърти от съдиите от тази колегия (чл.266, ал. 1, изр. 1-во). Решенията се вземат с обикновено мнозинство от общия брой на съдиите от колегията (а не само от броя на присъстващите), при явно гласуване. Тъй като нямат нормативен характер, не се обнародват в “Държавен вестник”. Не са задължителни, а служат за ръководство от деня, в който станат известни за съдилищата и административните органи. Например, тълкувателно решение № 1 от 2006 г. на общото събрание на втора колегия на ВАС е публикувано на електронната страница на ВАС в Интернет и в сп. “Административно правосъдие”, бр. 1 от 2006 г.
ПРОИЗВОДСТВО ПО ИЗДАВАНЕ НА НОРМАТИВНИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ
Определение. Издаването на нормативни административни актове е проява на нормотворческата дейност на администрацията и е изключително важен елемент от процеса по прилагане и реализиране на законите.
Нормативните административни актове трябва да се разграничават от общите административни актове. За административната и съдебната практика е важен фактът, че е възможно да се допускат грешки за смесването на общите административни актове с нормативните актове. Общите административни актове се отнасят до адресати, които по начало са неопределени, или неопределяеми /по брой, по индивидуални белези/. Даже и в случаите, когато субектите на общите актове се идентифицират като категория правни субекти, определени по дадени признаци, адресатите не са определени по конкретния начин, по който се определят адресатите на инивидуалните административни актове. Общите административни актове, обаче, съдържат конкретно определени права и задължения за неопределените по индивидуален признак адресати. Те са ненормативни, защото нямат абстрактен характер, те не регулират по общ начин повтарящи се обществени отношения и тяхното действие се изчерпва с еднократно изпълнение. Адресатите им са неопределен брой лица, но въпреки че не са индивидуално идентифицирани, са определени качествено. Особеностите на общите административни актове са дали основание на законодателя в някои случаи да предвижда еднакви производствени правила за тях с тези за подзаконовите нормативни актове /например оспорването не спира действието на общия административен акт, както не спира действието и на подзаконовия нормативен акт, освен съдът постанови друго/, но това трябва да се схваща като изключение, а не като признак на прилика между двата вида актове. Наименованието на акта не винаги е достатъчно основание един административен акт да бъде определен като нормативен, общ или индивидуален. Авторството на акта също не е признак за определяне на акта като нормативен или общ, тъй като един и същи административен орган може да има правомощия да издава както нормативни, така и общи и индивидуални административни актове. Основен критерий за определянето на даден административен акт като нормативен е неговото съдържание. След това идват и критериите за форма, наименование и производство за приемането и обнародването им.
Нормативните административни актове нямаха единна цялостна законова уредба в досегашното законодателство. Производството по издаването им донякъде, но недостатъчно, беше уредено от Закона за нормативните актове, а производството по обжалването им – в няколко разпоредби от Закона за Върховния административен съд, вмъкнати измежду правилата за обжалване на индивидуалните и общите административни актове..
Административнопроцесуалният кодекс дава за първи път законова дефиниция на нормативните административни актове: Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се до неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие (чл.75 ал.1 АПК).
Нормативните административни се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Характерни за нормативните административни актове са тяхната иерархичност и многобройност. Те са степенувани в пирамидална иерархична система, където всяко по-ниско ниво се съобразява и подчинява на актовете от по-високо ниво.
Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. Във всеки нормативен акт се посочва правното основание за неговото издаване. Не се изисква посочване на правното основание в нормативните административни актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове.
Компетентен орган
Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Компетентността да се издават нормативни административни актове е изключителна и изрична компетентност за овластения орган и не може да се прехвърля. Това означава, че не могат да се издават нормативни административни актове по заместване или при делегиране. На общинско ниво компетентни да издават подзаконови нормативни административни актове са общинските съвети. Общинските съвети издават нормативни административни актове, с които се уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Действия по издаването
За всеки нормативен административен акт се изготвя проект. АПК не предвижда в проекта за нормативен акт да се съдържат и мотиви за издаването на акта. Въпросът за мотивите беше дискусионен и при обсъждане на проекта за АПК срещна възражение от страна на изпълнителните органи. За обосновка на възражението се изтъкваше липсата на необходимост за компетентния административен орган – автор на нормативния административен акт - да доказва пред някого защо и на какво основание се издава съответния акт, каквато необходимост съществувала, когато се внася проект за закон, защото административният орган – вносител – трябвало да мотивира пред законодателния орган предложението за приемане на даден закон. Възражението срещу изискването за мотиви в проекта за нормативен административен акт е неубедително. Мотивите към един проект за закон нямат за цел само да убедят законодателния орган относно нуждата да се приеме закона. Според Закона за нормативните актове мотивите към проект за кодекс, закон или нормативен указ трябва да сочат накратко причините, които налагат издаването на акта; целите, които се преследват с него; същността на най-важните нови положения; и очакваните резултати от прилагането на акта. Органът, който отговаря за изготвянето на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано становище. Нелогично е, не е правно обосновано и не е обществено разумно за нормативните административни актове да няма изискване за мотиви в техните проекти, при положение че всички други актове – законодателни и административни имат мотиви - законите имат мотиви, представени в проекта към закона , индивидуалните административни актове и общите административни актове /за които при неуредени въпроси се прилагат производствените правила за индивидуалните административни актове/ в съдържанието си имат като задължителен елемент мотиви. Един административен акт има мотиви, не за да убеди друг орган да приеме акта, а за да се изложат и обяснят правните и фактическите основания за издаването му, целите и очакваните резултати от прилагането на акта. Мотивите не само улесняват възприемането и контрола върху административния акт, но и създават рамка и критерии относно разбирането, тълкуването им и издаването на други актове въз основа или във връзка с дадения административен акт. Това важи още повече за нормативния административен акт, въз основа на който и в приложение на когото ще се издават други административни актове. Интересно е, че законодателят изисква публично да бъдат оповестени основните съображения за издаване на общ административен акт още при откриване на производството по издаването му и тези съображения се включват към проекта на общия акт, а за нормативния административен акт, който безспорно има много по-голямо правно и обществено значение, законодателят няма изисквания за включване на мотиви в проекта на акта, а при окончателното му приемане изисква да се посочи само правното основание за издаването му и няма изискване за съображения, които представляват фактическите мотиви за издаването на нормативни административен акт.
Компетентният орган изпраща проекта на нормативния административен акт за становище и предложения на съответните заинтересовани органи и организации или го оповестява публично в средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин. АПК не съдържа правила за начина на публичното оповестяване и уведомяването на заинтересованите органи и организации. За неуредените въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Но и там няма подробна уредба на производството по издаване на нормативни административни актове. Би могло да се прибягва по аналогия до правилата за публичното оповестяване на общите административни актове, но без изискванията за оповестяване на основните съображения и начини на публично участие. Презюмира се, че има публично участие при обсъждането на проекта за нормативен акт и че съответните органи, организации и и лица могат да представят становища, предложения и възражения в писмена форма, защото чл. 77 АПК предполага наличие на представени становища, предложения и възражения по проекта за нормативния акт. Според чл. 77 компетентният орган приема нормативния акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Спецификата на нормативните актове се проявява в производствата по тяхното отмяна и изменение. За тяхната отмяна и изменение не важат правилата на чл. 99 и сл. АПК за възобновяване на производства по издаване на административни актове, които се отнасят до влезли в сила индивидуални и общи административин актове, които не са били оспорени пред съда. Нормативните административни актове се отменят, изменят и допълват с изрична разпоредба на последващ нормативен акт.
Удостоверяване и обнародване.
Текстът на нормативния административен акт, както и приемането му се удостоверяват: 1. При постановление на Министерския съвет – от министър-председателя; 2. При другите нормативни актове – от органа, който ги е издал, а когато органът е колективен – от неговия председател.
Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в “Държавен вестник”. Нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин.
Нормативните административни актове могат да се оспорват пред съд изцяло или в отделни техни разпоредби.
ПРОИЗВОДСТВО ПО ИЗДАВАНЕТО НА ОБЩИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ
Определение
Общите административни актове в предишната законова уредба бяха сериозно пренебрегнати. Съществуваха само отделни разпоредби, отнасящи се до обжалването им. Пълната липса на процесуални правила за издаването им затрудняваше изключително много и без това ограничения съдебен контрол върху тях. Голямата обществена значимост, широкият обхват на действие и все по-честата употреба от администрацията на общите административни актове наложиха подробна уредба на производствата по тяхното издаване и оспорване.
Според Административнопроцесуалния кодекс (чл. 65) общи са административните актове с еднократно действие, с които се създават права или задължения, или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.
Общите административни актове са ненормативни актове. Те съдържат конкретно определени права и задължения за неопределен брой адресати. Тяхното действие се изчерпва с еднократно изпълнение. Адресатите им не са индивидуално идентифицирани, но са определени качествено чрез техни общи характеристики.
Производство по издаването.
Производството по издаване на общи административни актове започва по инициатива на компетентния орган или по искане на заинтересованите лица или на техните организации, а в предвидените от закона случаи – на прокурора, омбудсмана, по-горестоящия или друг държавен орган. Тъй като за неуредените въпроси в това производства се прилагат правилата на производството по издаване на индивидуални административни актове, тук важат разпоредбите на чл. 24 АПК за инициативата за започване на производството. Специфичното и допълнителното е възможността инициатива за издаването на общи административни актове да имат и организациите на заинтересованите лица. В изричен текст (чл.67 АПК) се предвижда организациите на заинтересованите лица да могат да представляват заинтересованите лица в производството по издаването и обжалването на административния акт. Общите административни актове се отнасят до големи групи или категории лица, които са определени качествено чрез техни общи характеристики, а тези общи характеристики е възможно да са обединили съответните групи лица в организации, които представляват и защищават техните интереси в определена област, напр. клиенти, раково болни, преподаватели, природозащитници и пр.
Производството по издаване на общ административен акт се предхожда от изработването на проект на акта. Въпреки, че изработването на проект не е регламентирано изрично в АПК то се подразбира, защото последващите процесуални действия в производството по издаването на общия административен акт задължително включват проекта като необходим елемент на това производство.
Откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин. (Членуването на “проекта” показва, че проектът е вече известна величина в производството и че проектът на акта е съществувал ако не в изрична разпоредба, която в последствие е отпаднала, то поне в мисълта на законодателя). Уведомяването включва и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството. Уведомяването за проекти на общи административни актове от компетентността на Министерския съвет се извършва от съответния министър – вносител на акта.
Заинтересованите лица и техните организации имат право на достъп до цялата информация, съдържаща се в преписката по издаване на общия административен акт, доколкото в специален закон не е установено друго.
Общият административен акт създава права или задължения или засяга интреси на голям неопределен брой лица, което прави фактора “публичност” определящ в цялото производство по издаването и съобщаването му. Оповестяването на проекта на общия акт е публично. Това публично оповестяване има за цел не само да уведоми обществеността и в частност заинтересованите лица и техните организации за предстоящото издаване на общия административен акт, но и да даде възможност на заинтересованите да могат да се включат и да участват по някакъв начин в обсъждането на проекта и издаването на акта. За тази цел при оповестяването на проекта се оповестяват и формите на участие на заинтересованите лица в производството. Компетентният административен орган определя и оповестява публично формите на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта измежду следните форми: 1. писмени предложения и възражения; 2. участие в консултативни органи, подпомагащи издаващия акта орган; 3. участие в заседания на издаващия акта орган, когато той е колективен; 4. обществено обсъждане. Могат да бъдат оповестени една или повече форми за участие по преценка на компетентния орган и в зависимост от предмета на акта.
Публичното уведомяване за проекта, за основните съображения за издаването на общия административен акт и за формите на участие на заинтересованите лица в производството по издаването на акта са важни процесуални изисквания и неспазването им представлява съществено нарушение на производствените правила, което е основание за оспорването на акта като незаконосъобразен.
Задължение на административният орган, компетентен да издаде общия административен акт, е да осигури на заинтересованите лица възможност да осъществят правото си на участие в оповестените форми на участие. Някои от изброените условия и форми за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта могат да не бъдат спазени само при неотложни случаи, регламентирани в чл. 73 АПК.
Поради широкия кръг неопределен брой лица, които могат да бъдат засегнати от общия административен акт, АПК е предвидил подробни правила за защита на лица, които не живеят в България (чл.70). Когато съществува вероятност общият административен акт да засегне права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица на територията на съседна държава, административната процедура за участие в производството по издаване на административния акт трябва да бъде достъпна за заинтересованите лица в съответната държава при условията на взаимност. Заинтересованите лица от съседната държава могат да направят своите предложения и възражения пряко или чрез властите на съседната държава. Учудващо е, че законодателят е визирал заинтересовани лица само от “съседна” държава, презюмирайки, че общият административен акт има технически ограничен пространствен обхват. Веднага възниква въпросът ще имат ли квалификация “заинтересовани лица” и ще имат ли право на участие в производството лица, чиито права, свободи или законни интереси могат да бъдат засегнати от общия административен акт, но тези лица са на територията на друга държава, която не е “съседна” държава. Разпоредбата на чл. 70 и особено тази в ал. 8 звучи твърде категорично: “Възможностите за правна защита на заинтересованите лица от съседната държава и на българските граждани са едни и същи” и би трябвало да се тълкува ограничително. Но за да бъдат защитени интересите и на други заинтересовани лица, които са на територията на “несъседна” държава, по-правилно би било разпоредбите на чл. 70 да се тълкуват като процесуални възможности и удобства за лицата, които имат реални условия да научат за оповестяването и да участват в производството. Ако друго лице се окаже заинтересовано и засегнато от общия административен акт, би трябвало да се счита, че то също може да участва в производството, но без да претендира за процесуалните права, предвидени за лицата от “съседната” държава, като например осигуряването на информация, съдържаща се в преписката по издаване на общия административен акт, на български език.
Когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота , здравето и имуществото на гражданите или за управление при кризи, може да не се спазят някои от разпоредбите, предвидени в кодекса, за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаването на акта. Въпреки неотложността на производството, задължението за публично уведомяване за съображенията за издаване на акта остават. В тези случаи в хода на изпълнението на акта се оповестяват съображенията за издаването на общия административен акт..
Чрез обявените форми на участие, заинтересованите лица и техните организации правят своите предложения и възражения по проекта за общия административен акт и съображенията за неговото издаване. Компетентният орган събира информация за фактите и обстоятелствата от значение за издаването на общия административен акт и се запознава с направените предложения и възражения от участниците в производството.
Общият административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации.
Съобщаване на акта.
Приетият общ административен акт се оповестява отново публично. Съдържанието на акта се съобщава по реда, по който е направено уведомяването на започване на производството по издаването му. Ако в производството са участвали чрез предложения, възражения или по друг начин отделни заинтересовани лица или организации, на тях се изпраща отделно съобщение за издаването на акта. Начинът по който е направено съобщаването е важен, защото според това дали съобщаването е публично или е отделно за отделното лице или организация, започват да текат различни срокове за евентуалното му оспорване.
Общите нормативни актове могат да се оспорват по административен ред пред по-горестоящия административен орган и по съдебен ред.
ОБЖАЛВАНЕ НА ОТКАЗ ЗА РАЗГЛЕЖДАНЕ НА ИСКАНЕ ЗА ИЗДАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ
Производството по оспорване на отказите за разглеждане на искане за издаване на административни актове е ново производство. То е уредено в АПК отделно от производството по оспорване на административните актове и от производството по оспорване на отказ за издаване на административен акт.
Отказът да се издаде индивидуален административен акт се счита от Административнопроцесуалния кодекс също за индивидуален административен акт. Според чл. 21 ал. 1 АПК индивидуален административен акт е не само изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административния орган, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделния граждани или организации, но и отказът да се издаде такъв акт. На това основание и в продължение на тази логика АПК в чл. 145 в раздела за оспорване на индивидуални административин актове регламентира, че на оспорване пред съда подлежат първоначалният индивидуален административен акт, включително отказът да се издаде такъв акт, като отказът може да бъде изричен или мълчалив. По същия начин отказът да се издаде общ административен акт се счита от Административнопроцесуалния кодекс за общ административен акт и може да се оспорва като такъв.
Предмет на производството по обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт, за разлика от обжалването на отказ да бъде издаден определен административен акт, е не исканият административен акт, а отказът на административния орган да започне съответно производство.
Възможността за оспорване на отказ за разглеждане на искане да се издаде индивидуален или общ административен акт е съществена гаранция за ефективна и бърза защита на правата на гражданите и организациите, както е и ефективно средство за заставяне на администрацията да извършва възложените й действия. Принципът на служебното начало в административния процес постановява, че административният орган е длъжен да започне, да проведе и да приключи административното производство.
Спорно е доколко е оправдано обжалването на отказа за разглеждане на искане на издаване на административен акт да бъде уредено по различен начин от мълчаливия отказ в производството по издаване на административни актове. Кои са спецификите, довели до обособяване на обжалването на отказа за разглеждане на искане да бъда издаден административен акт в отделно производство пред първата инстанция на съда?
Предмет и право на обжалване
Предмет на обжалване е изричният отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. Има се предвид искане за издаване на първоначален административен акт и изричен отказ от административния орган да разгледа искането.
Пред административния орган е било направено искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. Административният орган е отказал да разгледа искането за издаване на акта. Разликата от мълчаливия отказ се състои в следното - докато при мълчаливия отказ административният орган не се е произнесъл по искането в съответния срок, в хипотезата на чл.197 и сл. АПК административният орган изрично е отказал да разгледа по същество искането за издаване на административния акт. Този изричен отказ е предмет на обжалване. Съществува разликата и между отказа да бъде издаден административен акт и отказа да бъде разгледано искането да бъде издаден административен акт. Според чл. 59 ал. АПК административният орган издава или отказва издаването на индивидуалния административен акт с мотивирано решение. Мотивираното решение, с което административният орган отказва издаването на акта представлява индивидуален административен акт, и е предмет на оспорване в производството за оспорване на индивидуални административни актове по реда на раздел І на глава десета на АПК. Отказът да бъде разгледано искането за издаване на акт не е волеизявление по съществото на административноправния спор, а волеизявление, с което се препятства на развитието на производството по издаване на искания административен акт.
Съществуват разлики в производствата по издаване на индивидуалните и общите административни актове, които създават известни колебания при тълкуването и прилагането на разпоредбите за обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаването на индивидуален и на общ административен акт.
Изричният отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт може да се обжалва чрез него пред съда от лицето, направило искането.
При изричен отказ да се разгледа искане за издаване на индивидуален административен акт лицата, които имат право да обжалват отказа, са с ясна активна легитимация – това са лицата, които са искали да бъде издаден акта – гражданин или организация. Но в чл. 24 ал. 1 АПК са посочени и други субекти, които имат инициатива за започване на производството, и които не са в организацинно иерархически връзки с органа, от който се иска издаването на акта. Това са прокурорът, омбудсманът или друг държавен орган. Няма никакво съмнение относно правото на прокурора да оспорва изричния отказ за разглеждане на искането за издаване на акт, както в случаите когато прокурорът е имал инициативата за издаване на акта, така и когато изричният отказ е незакосъобразен акт, макар и искането за издаването да е направено от друго лице. Но в АПК липсват разпоредби, които да регламентират дали ако друг държавен орган е инициирал производството по издаване на акта, той има право да обжалва отказът. При омбудсмана положението е още по-сложно. Той не е предвиден от АПК като активен субект в редовните административни производства пред съд.
Още по-големи трудности съществуват при определяне на правото на обжалване при изричен отказ да бъде разгледано искането за издаване на общ административен акт. Редът за издаване на общ административен акт е твърде специфичен с оглед характера на акта. Общият административен акт се отнася до неопределен брой лица. Откриването на производството по издаване на общия административен акт става от компетентния административен орган. АПК не регламентира ред и субекти на инициирането на действията на административния орган по предстоящото издаване на общия административен акт. И да е имало предложение или искане за нуждата от такъв акт, то няма официален характер и не легитимира лицето, което го е направило, като субект в производството по издаването и оспорването на акта или неговия отказ. Предложенията и сигналите по АПК имат съвсем различен режим и при всички случаи решенията на съответния административен орган по тях не подлежат на обжалване пред съд (чл.118 ал.3 и чл.124 ал. 2 АПК).
До голяма степен е смущаваща и употребата на понятието “обжалване”, което съпоставено с понятието “оспорване” при другите производства пред първа инстанция, би могло да доведе до извода, че производството започва само по жалба на граждани или организации, а не и по протест на прокурор. Този извод се засилва и от регламентирането на производствените правила, където става дума само за “жалба”.
По реда на обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт се обжалва и актът за спиране на производството за издаване на административен акт. Предмет на обжалването е постановлението на административния орган, с което той е постановил спиране на производството.
Срокове за обжалване и жалба.
Отказът на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт може да се обжалва от лицето, направило искането, в 14-дневен срок от съобщаването му. Жалбата срещу акт, с който се спира производството за издаване на административен акт, се подава в същия срок и по същия ред.
Жалбата има формата и съдържанието, предвидени в чл. 150 АПК. Жалбата се подава чрез органа, пред който е направено искането за издаване на административния акт.
След като приеме жалбата, органът изпраща преписи на останалите страни в административното производство, които в 7-дневен срок от получаването им могат да подадат възражения. След изтичане на 7-дневния срок жалбата, заедно с копие от административната преписка, становището на административния орган и възраженията се изпраща на съда.
Делото пред съда и правомощия на съда.
Особеното на производството пред съда, е че жалбата се разглежда в закрито заседание (чл.199 АПК)..
Разглеждането на жалбата в закрито заседание спестява много време и е пример за прилагането на принципа за процесуална бързина и икономия. Не се призовават страни, не се изслушват свидетели и така нататък. Не може да се смята, че закритото заседание нарушава процесуални права на страните, като не дава възможност на облагоприятстваните от отказа страни да участват по друг начин, освен с писмени възражения, за да защитят интереса. Недоволната страна има възможността, ако отказът бъде отхвърлен и исканият акт бъде издаден, да оспорва по общия ред пред първа инстанция на съда този индивидуален или общ административен акт.
Другата разлика с общия ред на оспорване на административни актове е, че съдът се произнася с определение, а не с решение.
По жалбата срещу отказа за издаване на акта, съдът се произнася с определение, с което я отхвърля или отменя отказа и изпраща преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество.
По жалбата против спиране на производството, съдът се произнася с определение, с което я отхвърля или отменя постановлението за спирането на производството и изпраща преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество
По разрешения с него въпрос определението е задължително за административния орган и за лицата, участвали при обжалването.
Срокът за произнасяне от органа тече от момента на постъпване на преписката при него.
Определението може да се обжалва с частна жалба от страните, участващи в административното производство.
ОСПОРВАНЕ НА ИНДИВИДУАЛНИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ ПРЕД СЪДА
Предмет на оспорване.
Индивидуалните административни актове могат да се оспорват пред съда по отношение на тяхната законосъобразност. Първоинстанционното съдебно административно производство по оспорване на индивидуални административни актове се образува пред административен съд или пред ВАС. Процесуалните правила за оспорването на индивидуални административни актове са уредени в Дял Трети. Производства пред съд, Глава Девета. Общи разпоредби, и Глава Десета. Оспорване на административни актове пред първа инстанция, Раздел І. Оспорване на индивидуални административни актове на АПК.
Изключения от общите процесуални правила за оспорване на индивидуални административни актове по АПК съществуват за производства за оспорване на индивидуални административни актове по някои специални закони, според които първоинстанционно съдебно производство се образува по друг ред или пред друг съд.
Предмет на оспорване са индивидуалните административни актове по смисъла на чл. 21 АПК.
Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации.
На оспорване подлежи мълчаливият отказ за издаване на индивидуален административен акт. Отказът да се издаде индивидуален административен акт се счита за индивидуален административен акт и подлежи на обжалване пред съд, но изричният отказ според АПК е предмет на самостоятелно оспорване като такъв, уредено като производство в отделен раздел на кодекса. Мълчаливият отказ да се издаде административен акт се третира от закона като индивидуален административен акт с негативно съдържание. Спрямо него се прилагат правилата за обжалване на индивидуалните административни актове. Отказите за извършване на административни услуги също могат да се обжалват пред съд по ред в зависимост от това дали се третират като мълчалив или изричен отказ. Бездействието на административния орган по подадено искане, проявено като непроизнасяне, също се приема за мълчалив отказ в предвидени от кодекса случаи, докато в други, когато е налице изричен отказ на административния орган да се произнесе по искане за издаване на акт, се регламентира по различен начин и защитата срещу него е уредена като отделно производство в самостоятелен раздел.
Отделянето на производствата за защита срещу изричен отказ и бездействие на административния орган се обяснява с намерението на законодателя да застави административния орган да изпълнява задълженията си, произтичащи от неговата компетентност. Но отделянето им от производствата, отнасящи се до “мълчаливия отказ”, може да създаде объркване и по-скоро затруднява отколкото облекчава засегнатите лица и съдебната практика.
При искане за издаване на административен акт непроизнасянето в срок се смята от закона за мълчалив отказ да се издаде актът. Законодателят материализира мълчаливия отказ и му придава правното значение на изрично волеизявление на административния орган . Нещо повече - в случаите, когато след мълчаливият отказ, т.е. след като не се е произнесъл в срок, административният орган все пак е издал и отрицателен административен акт със изричен отказ, ако обжалваният мълчалив отказ бъде отменен от съда, смята се за отменен и изричният отказ, който е последвал преди решението за отмяна. За да може да се оспорва пред съда мълчаливият отказ трябва да бъде отказ за издаване на индивидуален административен акт (а при общите административни актове отказ да бъде издаден общ административен акт).
На оспорване подлежи и мълчаливото съгласие. По изключение в случаите и при условията, предвидени в специални закони, непроизнасянето в срок се смята за мълчаливо съгласие. Въвеждането на мълчаливото съгласие като разновидност на индивидуалния административен акт е едно от новите положения, предвидени в АПК. Според чл.58 ал.4 АПК непроизнасянето в срок се смята за мълчаливо съгласие в случаите и при условията, предвидени в специални закони. Приложена горната логика за материализиране на волеизявлението на административния орган, означава, че непроизнасянето в срок по искане за издаване на административен акт по силата на специална законова разпоредба може да се смята за мълчаливо съгласие. Оттам мълчаливото съгласие се приема за изрично съгласие и може да бъде оспорено като позитивен административен акт.
Индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права или задължения. В тази група се включват декларативните и констативните актове, които имат характер на индивидуален административен акт. Декларативните актове не създават право или задължение, те само констатират съществуването му, като с това могат да го правят изискуемо. Такива актове не създават нови права или задължения, волеизявлението в тях не създава ново правно положение, те признават или установяват (констатират) вече възникнали права и задължения. Това се отнася и до актовете, които констатират вече възникнали права и задължения. Реализацията на правата или задълженията обаче зависят именно от тяхното деклариране или констатиране, което придава важно значение на този вид актове, от там и на съдебната защита на заинтересуваните или засегнати лица от тях.
Индивидуален административен акт е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. Тук трябва да се внимава да не се обърква индивидуалният административен акт, който изразява волеизявлението на компетентния орган по признаването на съществуващото право да бъде издаден документ, със самия документ, който е издаден или трябва да бъде издаден въз основа на този индивидуален административен акт. Документите имат друг статут и ред за тяхното издаване и съдържание, поради което и редът за тяхното оспорване е различен. Индивидуален административен акт е волеизявлението за издаване на документ или отказ за издаване на документ (а не самият документ). Следователно, волеизявлението може да се атакува по един Тук трябва да се внимава да не се обърква индивидуалният декларативен или констативен административен акт с документи, издадени или неиздадени въз основа на тези индивидуални административни актове. Документите имат друг статут и ред за тяхното издаване и оспорване е различен. Индивидуален административен акт е волеизявлението за деклариране или констатиране на съществуващи административни права или задължения, което включва и волеизявление за издаване на документ или отказ за издаване на документ (а не самият документ). Волеизявлението, което е индивидуален административен акт, се атакува по един ред, а съдържанието на документа – по друг. Съдържанието на документ може да се оспори само по административен ред.
Индивидуален административен акт е и отказът на административния орган да извърши или да се въздържи от определено действие.
Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове. Това означава, че само крайният, окончателният акт по едно административно производство, е административен акт. Този административен акт подлежи на съдебно оспорване. Актовете, които се издават в отделните етапи на производството, са междинни актове, които водят към към издаването на административния акт. Те нямат самостоятелно правно значение и не се считат от закона за административни актове. Такива междинни актове са например актовете за допускане на кандидати до конкурса, актове за назначаване на конкурсна комисия или определяне датата на конкурса за назначаване на държавни служители. Преди съществуването на разпоредбата на чл.21, ал. 5 АПК, която изрично определя, че актовете, които са част от производството по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове, не са индивидуални административни актове, разбирането, че на обжалване подлежи завършеният окончателен административен акт, се поддържаше от съдебната практика: На обжалване подлежи например крайният акт, с който приключва процедурата по обявения и проведен конкурс, а не актовете по организиране на конкурса, по назначаване на конкурсна комисия и пр. Актове, които са съставни части или промеждутъчни решения по отделни етапи на издаването на окончателния административен акт, не подлежат на самостоятелно обжалване.
Някои закони, като Законът за държавния служител, съдържат изрични разпоредби, че такива промеждутъчни или междинни актове, които са част от производството по издаване на административен акт, не подлежат на съдебно обжалване: Чл.10в, ал.4 ЗДСл във връзка с допускането на кандидатите за държавни служители до конкурс регламентира, че решението на органа по назначаването не подлежи на съдебен контрол. Чл.10д ал.3 ЗДСл във връзка с възражения по провеждането на конкурса постановява, че решението на органа по назначаване не подлежи на съдебен контрол. Сега при наличието на разпоредбата на чл. 21, ал. 5 АПК не е необходимо да има специална друга законова разпоредба, за да изключи такива волеизявления, действия и бездействия, тъй като те не са индивидуални административни актове и поради това не подлежат на съдебен контрол.
Чл. 145 ал. 2 АПК регламентира кои индивидуални административни актове могат да бъдат оспорени пред първата инстанция на съда. На оспорване подлежат:
1) първоначалният индивидуален административен акт, включително отказът да се издаде такъв акт. На съдебен контрол подлежат първоначалните административни актове, т.е. административните актове, които се издават от компетентния орган – титуляр на правомощието да се издаде точно такъв вид административен акт.
На съдебен контрол подлежат отказите за издаване на административни актове. Отказът да се издаде административен акт се третира с право от закона като негативен индивидуален административен акт. Спрямо него се прилагат всички правила за обжалване на индивидуалните административни актове. Мълчаливият отказ също подлежи на съдебен контрол. При искане за издаване на административен акт непроизнасянето в срок се смята от закона за мълчалив отказ да се издаде актът.
Не подлежат на съдебно обжалване административните актове, с които непосредствено се осъществяват външната политика, отбраната и сигурността на страната, освен ако в закон е предвидено друго.
2) актът на по-горестоящия административен орган, с който е отменен или изменен първоначалния индивидуален административен акт. На съдебен контрол подлежат актовете на по-горестоящите административни органи, с които са отменени или изменени първоначални административни актове на компетентния долустоящ орган. Решението, с което непосредствено по-горестоящият административен орган в производството по оспорването по административен ред се произнася по жалбата или протеста срещу първоначален индивидуален административен акт на подчинения му административен орган, е също индивидуален административен акт. Той може да бъде оспорен пред съда само ако с него е отменен или изменен първоначалния административен акт, който е бил оспорен пред него. Ако обаче с акта си горестоящият орган е отхвърлил жалбата или протеста и е оставил в сила първоначалният административен акт, пред съда се оспорва не акта на горестоящия орган, а първоначалния административен акт.
3) решенията по искания за издаване на документи от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. Решенията по искания за издаване на документи от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения могат да се обжалват и пред съд. Незаконосъобразните откази за извършване на административни услуги, както и решенията за издаване на документи подлежат на съдебен контрол.
Административните актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни части. Съдът се произнася само по тази част или части от индивидуалния административен акт, които са били оспорени.
На оспорване пред съд също така подлежат и редица други актове и действия на административни органи като: отказите за разглеждане на искане за издаване на административен акт; неоснователни действия и бездействия на администрацията; изпълнението на административни актове; исковете за обезщетение за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица. Административнопроцесуалният кодекс регламентира отделни съдебни производства за осъществяване на контрол върху тях.
На оспорване по съдебен ред подлежат административните актове, издадени при упражняване на оперативна самостоятелност, относно тяхната законосъобразност. Контролът за законосъобразност обхваща спазването на правните рамки (външните ограничения) на оперативната самостоятелност на органа. Вътрешното структуриране (вътрешните ограничения) на упражняването на оперативната самостоятелност могат да бъдат също предмет на съдебен контрол, тъй като те представляват част от основанията, т.е. от мотивите за издаването на акта.
Основания за оспорване.
Административните актове могат да се обжалват пред съд по отношение на тяхната законосъобразност.
С жалба или протест пред съд може да се оспори само законосъобразността на административен акт. Понятието “законосъобразност” е достатъчно изяснено в административноправната теория и практика - това е съответствие на административния акт с изискванията на закона по отношение на негови съществени характеристики, които се съдържат в изискванията за законосъобразност. Понятието “законосъобразност” е свързано със законния статут на административния акт, т.е. с изискванията да се спазват условията, предвидени по закон, на които трябва да отговаря един редовен административен акт. Изискванията за законосъобразност /условията за законност, условия за редовно действие/ на административния акт са: компетентност на органа, издал акта; спазване на установената форма; материална законосъобразност - съответствие на акта с материалноправните разпоредби; спазване на административнопроизводствените правила; съответствие с целта на закона.
Основания за оспорването на административен акт са неспазването на петте изисквания за законосъобразност на административния акт. Основанията за оспорване на административните актове са изчерпателно изброени в чл. 146 АПК, както следва:
1. липса на компетентност;
• неспазване на установената форма;
• съществено нарушение на административнопроизводствените правила;
• противоречия с материалноправни разпоредби;
• несъответствие с целта на закона.
Може да е било нарушено едно или няколко или всичките изисквания за законосъобразност. Всяко едно от основанията поотделно е достатъчно, за да може да се иска отмяна на административния акт.
1) Липса на компетентност.
Липсата на компетентност е първото основание за оспорване на административни актове. Административните актове се издават от овластените за това органи съобразно предоставената им компетентност. Липсата на компетентността е много сериозно и тежко нарушение на законността в дейността на административните органи и води до нищожност на взетите решения и издадените актове.
Компетентността на определен административен орган посочва кръга от въпроси, с които административният орган е оправомощен да се занимава, както и правомощията, с които органът разполага за решаването на тези въпроси. С оглед издаването на юридически /административни/ актове компетентността е нормативно признатата способност на даден орган да издаде определен акт. Компетентността на държавните органи е израз на специализацията на функциите на държавното управление. Тя очертава кргъга от задачи, възложени на отделните органи по осъществяване на определени държавни функции. За да могат да осъществяват тези функции, административните органи притежават определени властнически правомощия. Компетентността може да бъде определена като система от правомощия, т.е. съвкупност от права и задължение от особен характер, предоставени на органа за осъществяване на държавна власт.
Компетентността е проява на най-висша степен на специализация на управленските функции по отделни отрасли на държавното управление. Тя очертава кръга от управленски функции, възложени на един или друг орган по отношение на един или друг клон на обществения живот и отнасящи се към едни или други социални обекти. За да могат да осъществяват тези функции, органите получават определени държавно-властнически правомощия. Държавен орган не може да бъде учреден, без да се посочи за какво се създава, какви задачи ще изпълнява и каква дейност ще развива, т.е. държавен орган не може да се създава без да се определи неговата компетентност. Когато правната норма учредява държавен органи определя неговата компетентност, с това тя признава възможността на органа да се конституира като административноправен субект, да бъде носител на права и задължения. Компетентността е основание и проява на административната правосубектност на дадения орган. Затова липсата на компетентност е не само нарушение на едно от изискванията за законосъобразност на административния акт, тя е липса на административноправен субект. Поради това и административните актове, издадени при липса на комепетнтност страдат от най-тежкия порок - нищожност.
Правата и задълженията, които влизат в компетентността на органа, са права и задължения по изпълнение на възложените му функции на държавно управление. Компетентността на органа най-общо представлява съвкупност от права и задължния, които държавният орган притежава на основание на закона за изпълнение на предоставената му специализирана задача (роля) в държавното управление. Възлагането и притежаването на тези права и задължения не зависят от преценката и желанието на органа да ги изпълнява. Когато в компетентността се казва, че органът “има право” да извърши определено действие, това не означава някакво лично право за органа, чрез упражняването на което той ще постигне лично облагодетелстване или някакви лични резултати. Това означава, че органът има това право спрямо други лица и органи, спрямо които той осъществява възложените му от държавата функции. Това право му е предоставено, за да може той да изпълнява успешно поставените му задачи. Правата на органа са елементи от неговата компетентност, и също както и задълженията му, са му предоставени за да може той да извършва възложените му дейности в държавното управление. Правата му са права спрямо гражданите, другите външни организации и органи, но тяхното осъществяване е задължение спрямо държавата като част от неговата компетентност. Недопустимо е органът да направи “отказ от компетентност”.
Правомощията, съдържащи се в компетентността на органа, са правомощия спрямо широк, често пъти определен само чрез много общ признак кръг от адресати (напр. гражданите, жителите на населеното място, водачите на моторни превозни средства, учителите, кметовете, общините, данъчните органи и пр.). Това са адресати - органи, организации или лица - които притежават характеристиката, установена от компетентността на органа и показваща, че органът може да упражнява въздействие върху тях. Компетентността на органа обхваща правомощия по отношение на практически неопределен брой случаи, винаги и навсякъде, където те се проявяват според предписанието на компетентността. Компетентността не се изчерпва с еднократно действие. Органът притежава правомощията, определена чрез компетентността му, и може и трябва да ги използва винаги когато са налице условията за тяхното упражняване.
Компетентността не само определя съвкупността от правомощия на органа. Тя съдържа в себе си и правните възможности за реализиране на правомощията на органа. Чрез нея се определя какви мерки и начини органът може да използва , за да осъществява поставените му задачи. Пак чрез нея се определят какви актове и действия има право, може и е задължен да издава административният орган.
Компететността може да бъде материалноправна и процесуалноправна, в зависимост от характера на правомощията, в които се изразява. Един административен орган може да има материалноправна и процесуалноправна компетентност, както е възможно и органът да има само процесуална компетентност.
Компетентността се проявява в няколко вида: материална, териториална и лична.
Материалната компетентност се изразява в определения по материя кръг от въпроси. Тя има предметна определеност и затова понякога се нарича и предметна компетентност. Тя е израз на специализацията по материя между отделните органи. Определен административен орган има право да издава актове и извършва действие в определена по материя област на държавната администрация. Тук важи разграничението на административните органи на такива с обща компетентност и на органи със специална компетентност, които от своя страна се подразделят на отраслеви и функционални. Но и вътре в тази класификация органите от един и същи вид имат различна материална компетентност.
Териториалната компетентност изразява пространственото действие на правомощията на органа, отразени в компетентността му. Тук важи направената класификация на органите на централни и местни. Всеки административен орган има определени териториални (пространствени) предели на правомощията си.
Личната компетентност, която понякога се нарича и компетентност по степен, изразява пределите на правомощията на отделния административен орган в зависимост от мястото и положението на органа вътре в дадена административна организационна система. Тя се нарича лична, защото е свързана с конкретна длъжност, заемана от определени лица или лице. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от органа, овластен за неговото разглеждане и решаване, освен ако това е предвидено от закона. Долустоящ орган също не може да издава актове и да извършва действия, които са от компетентността на горестоящия орган.
За да може да се прецени налице ли е основанието “липса на компетентност” е необходимо на фона на горепосочените съображения да се установят точно границите и съдържанието на компетентността на дадения орган. Компетентността се определя от:
• Закон или друг нормативен акт в следните начини:
а/ от нормативния акт, с който се създава административния орган; б/ от отделен нормативен акт, който определя компетентността на органа; в/ от нормативни актове, които възлагат правомощия на посочения административен орган - функции и задачи в определена сфера - или по отношение на други органи, или по отношение на отделен предмет на дейност; г/ от нормативни актове, които възлагат правомощия на категория органи, към които спада или може да спадне дадения орган. Така например компетентността на кмета на общината се определя от Конституцията на Република България, Закона за местното самоуправление и местната администрация, Закона за административно териториално устройство и многобройни специални закони заедно с техните подзаконови нормативни актове измежду които Закон за устройство на територията, Закон за социално подпомагане, Закона за паметниците на културата и историческото наследство, Закона за регионално развитие, а също така и в закони и подзаконови нормативни актове, където той се явява функционално определена административноправна фигура като например “по-горестоящ орган” по АПК или“орган по назначаване” в нормативните актове за държавната служба, социалното осигуряване и много други. АПК съдържа разпоредба с наименование “Обща компетентност” (чл.23), която се отнася до определянето на компетентния орган за издаване на определен вид административни актове вътре в системата на общинската администрация. Когато нормативен акт не определя органа, който трябва да издаде административен акт по въпроси от компетентността на органи на общината, административният акт се издава от кмета на общината, а в случаите на чл. 46 от Закона за местното самоуправление и местната администрация – от кмета на кметството или на района съобразно определените им правомощия.
2. Възлагане от друг орган, притежаващ първоначалната определена от нормативен акт компетентност, което се осъществява по три начина: а/ вишестоящият орган е имал правото и е определил съответния долустоящ компетентен орган; б/ компетентността /правомощие/ е делегирано от по-горестоящ орган; в/ в качеството си на заместник споделя компетентността на титуляра на тази компетентност по определен ред. Възлагането в първия случай по принцип се извършва с административен акт, който може да бъде индивидуален или нормативен акт, в останалите случаи - това може да бъде и вътрешнослужебен акт.
Споровете за компетентност между административни органи се решават от общия им по-горен административен орган. Когато няма такъв, спорът се решава с определение от съответния административен съд, а ако органите са от различни съдебни райони – от Софийския административен съд.
Особени случаи при преценката на съда за установяване на компетентност или липса на компетентност са хипотезите на законно упражняване на “чужда компетентност”. Това са случаи, при които административният акт се издава от друг орган, а не от органа, който по начало е определен от закона като компетентен за издаването на такъв вид актове. “Другият” орган, който фактически издава административния акт, е получил временно и по изключение правомощия да може да извърши това действие вместо титуляра на оригиналната компетентност. Законът допуска той да упражнява “чужда компетентност”, която се съдържа, основава и произтича от компетентността на принципния титуляр. Такива случаи на законово допустимо упражняване на “чужда компетентност” са: делегирането, заместването и хипотезата на чл. 97, ал.2 АПК (непосредствено по-горестоящият административен орган, пред който е оспорен административен акт по административен ред, и който е компетентен да разгледа жалбата или протеста решава въпроса по същество, освен ако исканият акт е от изричната компетентност на по-долустоящия орган).
Делегиране на правомощия. Делегирането е установено от закона временно, нетрайно и прилагано според конкретната обстановка, предаване на част от правомощията на горестоящия орган на някой от подчинените му органи или длъжностни лица. Делегирането трябва да бъде предвидено от закон и се извършва винаги в писмена форма. При изясняването на подсъдността беше обсъден вече въпросът пред кой съд се обжалват актовете в резултат на делегиране. Тук делегирането представлява интерес от гледна точка на компетентността и липсата на компетентност на органа, издал оспорвания акт, като основание за отмяна на административни актове.
Цялата пълнота на властническите правомощия, определени от компетентността на съответния висшестоящ административен орган, е съсредоточена в негово разпореждане. Той притежава необходимата власт и носи съответната отговорност за осъществяване на предоставените му функции. На него принадлежи правото на решаване на всички въпроси от компетентността на даденото ведомство или административна организация, на него се подчиняват всички останали съставни звена. Но това не означава, че той лично осъществява всички функции, с които е овластен. Обикновено той нито юридически, нито организационно-технически, нито фактически е в състояние да решава всички въпроси, влизащи в компетентността му. Министърът на земеделието не би могъл сам и лично да решава всички въпроси и да изпълнява всички задачи, възложени на Министерство на земеделието. Кметът не може сам и лично да изпълнява всички дейности в общината - да извършва граждански бракосъчетания, да налага административни наказания, да одобрява планове и проекти и пр. Административният орган е задължен сам да решава само тези въпроси, които са му предоставени в изрична компетентност, и тези, за които той счита, че не могат да се предоствят за разглеждане и решаване на нито едно от подчинените му звена и органи.
Делегирането е специфичен начин на възлагане на правомощия от компетентността на един административен орган за временно изпълнение от друг подчинен нему орган или длъжностно лице. Делегирането на правомощия означава делегиране на властта за упражняване на правомощията, както и отговорността за това. Отговорността е неразделна част от административното правомощие.
Делегираното правомощие не запазва изцяло своята характеристика, то не остава същото, каквото е било като част от компетентността на висшестоящия орган. Делегираните правомощия обикновено са във връзка с компетентността на долустоящия орган, комуто се извършва делегацията. Висшестоящият орган делегира правомощия, които са свързани със сферата на дейност на долустоящия орган, отнасят се или са близки до въпросите, които влизат в компетентността му. Делегираното правомощие се осъществява на основата на компетентността на долустоящия орган, то се реализира с юридическите, организационните и технически средства на долустоящия орган. Наред с това обаче делегираното правомощие се осъществява от орган, който има различна “собствена” компетентност и различно място в системата на административния апарат от това на висшестоящия орган, извършил делегирането. Това поражда сложна юридическа ситуация при упражняването на делегираното правомощие и контрола върху него. Първо, формата на административния акт не се делегира: така органът, получил право да решава определен въпрос вместо висшестоящия, издава актове с такова наименование, с каквото са и издаваните от него по въпроси от “собствената” му компетентност. Второ, по съдържание такъв акт съществено се отличава от останалите актове на този орган поради това че решава въпрос, влизащ при “нормални обстоятелства” в компетентността на висшестоящия орган. Трето, по своето място в системата на административните актове такъв акт в определено съдържателно отношение /но не в пълна степен/ е подобен на актовете на органа, който е делегирал част от своята компетентност на дадения орган, но едновременно с това фактически, а оттам и юридически, той е акт на долустоящия орган.
Резултатът от делегирането на административни правомощия е известно наслагване на характеристиките на делегираното правомощие върху компетентността на долустоящия орган и обратно - наслагване на характеристиките на постоянната “собствената” компетентност на долустоящия орган върху правомощието, което е делегирано. Как се отнася изискването за компетентност като условие за редовно действие на административните актове към актовете, издавани в условията на делегирани правомощия? Когато административният акт е издаден от долустоящия орган в резултат на редовно и надлежно делегиране - т.е. законът разрешава делегирането; делегираните правомощия са от компетентността на горестоящия орган, но не са от негова изрична компетентност; делегираните правомощия не са пределегирани; и делегирането е извършено в писменна форма - трябва да се приеме, че актът е издаден от компетентния орган. Длъжностното лице или органът, който е издал административния акт в резултат на делегирането, е компетентният орган по смисъла на закона.
Възможността да реши да делегира осъществяването на определено правомощие е част от компетентността на делегиращия орган и той носи отговорност за избора, който е направил, когато е решил дали и кому да делегира това правомощие. Делегирането трябва да бъде направено изрично и писмено. Писмената форма е необходима за извършване на делегирането. Горестоящият ръководител може да придружи делегирането със съответни указания за неговото осъществяване от долустоящия орган. Указанията и нарежданията на делегиращия орган трябва да се считат задължителни за органа, комуто е делегирано правомощието, най-малко поради две причини: първо, поради организационната йерархия в съответната административна организация и ведомствената подчиненост на долустоящия спрямо висшестоящия административен орган, и второ, щом делегираното правомощие е от компетентността на висшестоящия орган, а долустоящият орган ще изпълнява временно “чуждо” правомощие, титулярният субект на това правомощие - висшестоящият орган, има право да разпореди как да бъде реализирано това правомощие. Щом той носи крайната отговорност за изпълнението на дадена функция, той има право да се погрижи за точното й осъществяване, въпреки че делегира правомощието си.
При делегирането един административен орган възлага на друг подчинен нему нисшестоящ орган извършването на определена дейност, която спада към компетентността на първия орган. В този случай делегираният орган осъществява “чужда” компетентност. Затова делегираната компетентност е четирикратно определена: веднъж, от компетентността на делегиращия орган; второ, от законовите разпоредби, допускащи делегирането; трето, от указанията на делегиращия орган; четвърто, от правните възможности /средства, актове, мерки/ на делегирания орган. За да прецени дали е налице “липса на компетентност” при делегирането съдът трябва да има предвид тези четири определителя на делегираното правомощия наред с приципните ограничения за делегиране.
Принципните ограничения във възможностите за извършване на делегиране на административни правомощия най-общо са следните:
Първото е, че никой не може да делегира правомощия, които не притежава. Административният орган може да делегира едно или няколко от своите правомощия, само ако те са включени в неговата компетентност. Той трябва да притежава правомощията, за да може да се разпорежда с тях като овластява долустоящ орган временно да ги извършва вместо него.
Второто е, че не може да бъде извършена делегация на правомощия, които са определени като изрична компетентност на съответния орган. Изричната компетентност означава, че само този орган е длъжен и има право да решава определени въпроси, възложени му като негова изрична компетентност. Законодателят е счел, че именно този орган ще изпълнява най-успешно поставените му задачи. Изключение може да се допусне само ако закънт изрично предвижда това. Чрез изричната компетентност органът е задължен той сам да упражнява даденото правомощие.
Третото ограничение на възможността за делегиране се отнася до обекта на делегирането. В сила е правилото, че когато по закон административният орган има право да делегира известни правомощия на друг определен орган, то този друг орган не може от своя страна да пределегира другиму така делегираните му правомощия, освен ако такава възможност е предвидена изрично в закона. Пределегирането води до липса на компетентност.
Делегирането е различна правна фигура от упълномощаването и от заместването.
Докато при делегирането предоставените правомощия временно / за срока на делегацията/ се включват в обема на правомощията на делегирания орган и последиците от упражняването на правомощията възникват и за делегирания орган, то при упълномощаването последиците от извършените правни действия от пълномощника възникват пряко за представлявания.
Заместването е осъществяване на правомощия от компетентността на ръководния орган, извършвано от официалните заместници на ръководителя. Такъв е случаят с заместник-министрите, заместник-министър-председателите, заместник-областните управители, заместник-кметовете. Те имат свои правомощия именно на заместници, и в съответствие с условията на закона и в отсъствие на титулярния ръководител, те могат да го заместват. При заместването, когато заместникът упражнява правомощията, които по закон са предоставени на титулярния орган, също се наблюдава феноменът “упражняване на чужда компетентност”. Както при делегирането, така и при другите случаи на упражняване на “чужда компетентност”, тази временно осъществявана от заместника компетентност представлява изключение, което е регламентирано е от закона и за нейното упражняване са задължителни указанията на титуляра на основната компетентност и наличието на условията, предвидени в закона.
Упражняването от заместника на правомощия от изключителната/изрична компетентност на титулярния административен орган по издаване на административни актове по принцип представлява липса на компетентност. Изричната компетентност на титуляра не може да бъде упражнявана от заместника само на основание на положението му на заместник, освен ако законът разрешава или обективно необходими обстоятелства налагат това /продължителна командировка, продължително заболяване, друга обективна невъзможност за титуляра да изпълнява/. Заместването, основавайки се пряко на служебното положение на заместник, би могло да се прилага по отношение на вътрешнослужебни действия и актове, но не и към издаването на всички административни актове. Съдебната практика приема за нищожни актове, които вместо от компетентния орган са подписани от негов заместник /подписани “със запетая”/, освен ако не са налице законови условия за упражняване на съответната компетентност от заместника.
Специфичен случай на нормативнопредвидено упражняване на “чужда компетентност” е хипотезата на чл. 97 ал. 2 АПК. При оспорване по административен ред на даден административен акт компетентният да разгледа жалбата или протеста орган решава въпроса по същество, освен ако оспореният акт е от изричната компетентност на по-долустоящия орган. Това означава, че законодателят възприема принципът, че когато оспореният акт бъде обявен за нищожен или отменен изцяло или отчасти като незаконосъобразен или неправилен, горестоящият орган трябва да издаде искания акт, който е от компетентността на долустоящия при определено условие – актът да не е от “изричната компетентност” на органа, който първоначално го е издал. Като решава въпросът по същество и евентуално изменя или издава друг акт вместо отменения като незаконосъобразен или неправилен акт по-горестоящият административен орган осъществява временно едно правомощие на долустоящия орган, и го осъществява с всички негови елементи. За да провери компетентността или “липсата на компетентност” при издаването на този нов акт съдът трябва най-напред да прецени дали актът попада в компетентността на оригиналния титуляр, т.е. в компетентността на първоначалния автор на обжалвания акт, и след това да прецени и компетентността на по-горестоящия административен орган, включително и дали са налице условията той да издаде новия акт – оспореният акт да не е от изричната компетентност на по-долустоящия орган. В противен случай ще е налице “липса на компетентност” за новия акт. АПК е предвидил актът на по-горестоящия орган, с който е отменен или изменен първоначалният индивидуален административен акт, включително отказът да се издаде такъв акт, като самостоятелен вид административен акт, който подлежи на оспорване по чл. 145, ал. 2 т.2 АПК.
Съдът служебно следи за компетентността като изискване за законосъобразност на административния акт. В съответствие с чл.172 АПК съдът следва служебно да отчете липсата на компетентност, независимо, че такъв довод не е направен.
В случаите, когато компетентността на административния орган не произтича пряко от закона, а почива на наличието и на друго обстоятелство, то следва да бъде доказано по действащия процесуален ред. Тежестта за доказване пада върху административния орган.
2) Неспазване на установената форма:
Административният акт трябва да бъде издаден в установена форма. Неспазването на установената форма представлява основание за отмяна на административния акт. /чл.146 т.2 АПК/.
Формата е нормативно регламентирано изискване към външното представяне на волеизявлението, съдържащо се в административниа акт. Формата не е част от съдържанието на волеизявлението. Тя е външно изискване към условията и вида, при които и в който трябва да се формулира волеизявлението.
За да бъде условие за законосъобразност, а при незспазването й - основание за отмяна на административен акт, формата трябва да бъде нормативно “установена” и “съответна”. “Установена” форма означава тя да бъде регламентирана по нормативен път и да е задължителна за даден вид административни актове. Ако законът не изисква за някой административен акт точно установена форма, актът ще бъде законосъобразен без да е налице някаква форма или ако актът има такава форма каквато административният орган е преценил за най-подходяща. “Съответна” форма означава, че към различните административни актове се предявяват различни изисквания за форма.
АПК, за разлика от предишната уредба в ЗАП, не постановява непременно задължителна писмена форма на индивидуалните административни актове по смисъла на този закон. Изискването за писмена форма на индивидуалните административни актове е утвърдено като общо правило, но кодексът предвижда и изключения от това правило. Чл. 59 ал. 2 АПК отделя хипотезата “когато административният акт се издава в писмена форма..”, т.е. законово се допуска, че индивидуалният административен акт може да има и друга освен писмена форма. Тази постановка е потвърдена и доуточнена с разпоредбата на ал. 3 на същия член, която регламентира, че устни административни актове, както и административни актове, изразени чрез действия, бездействия или знаци, се издават само когато е предвидено в закон. Специалните закони могат да предявяват допълнителни или различни изисквания към формата на административните актове, които се издават въз основа на тях. Ако в специален закон няма изрично изискване за форма или изрично отказване от форма, индивидуалните административни актове по този закон следва да спазват изискванията на чл. 59 АПК, въпреки че не са индивидуални административни актове по смисъла на АПК. За тях не може да се приложи концепцията за “безформие”.
Когато административният акт се издава в писмена форма, той трябва да съдържа изчерпателно посочените реквизите в чл. 59 ал. 2 АПК.
Формата е комплексно понятие. Тя представлява съвкупност от изисквания както към чисто външното оформяне на акта,т.е. към външния вид на акта - писмен, устен или конклудентен акт, наименование, други реквизити, подписи, датиране, така и към обстоятелства, действия и начини от значение за външното оформяне на акта, които трябва да са налице преди, при или след издаването на акта - мотиви, обнародване, други.
Неспазването на установената форма или неспазването на съществени елементи на формата води по принцип до унищожаемост на акта. Когато обаче неспазването на формата или на съществен елемент е от нея е от такъв характер, че води до липса на волеизявление, даденият административен акт ще бъде нищожен. Когато една форма, изрично предписана от закона, за да се излее в нея или чрез нея самото волеизявление, не съществува, поради което и самото волеизявление не е могло да се прояви, ще има нищожност на акта.
Изводът, че липсата на установена форма правно и практически се приравнява на липса на волеизявление и това води до нищожност на акта, би могъл да повлияе при обжалването на мълчаливия отказ и мълчаливото съгласие. При мълчаливия отказ и мълчаливото съгласие липсва изрично външно оформено волеизявление на административния орган. Административният орган не се е произнесъл в срок по молба за издаване на административен акт. Административнопроцесуалният кодекс презюмира, че непроизнасянето в срок означава мълчалив отказ, а в случаите и при условията, предвидени в специални закони непроизнасянето в срок се смята за мълчаливо съгласие. Това означава, че законът приема, че е налице волеизявление, че то изразява отказ да се удовлетвори искането, но че това волеизление не е направено в съответната форма, или по-скоро въобще липсва форма - органът не се е произнесъл. Ако се възприеме тази конструкция, а тя е правно и логично издържана, мълчаливият отказ и мълчаливото съгласие би трябвало да се обжалват на основание липса на установена форма, която води и до липса на волеизявление, т.е. мълчаливият отказ или мълчаливото съгласие би трябвало да се обжалват като нищожни актове и да се иска обявяване на нищожността им. Това би въвело мълчаливият отказ и мълчаливото съгласие в едно по-различно производство за отмяна на административен акт - производството за обявявяване на нищожност. Очевидно сега действащите законови разпоредби не предвиждат и не допускат такова развитие на обжалването на мълчаливия отказ и мълчаливото съгласие, защото за тяхното обжалване са предвидени срокове /чл.58 АПК /, докато жалбите за обявяване на нищожност могат да се подават без ограничение на времето. Това води до неадекватен процесуален отговор при сходни ситуации: Ако за един индивидуален административен акт по АПК се изисква да бъде издаден в писмена форма, а той бъде издаден в устна, той ще се счита за нищожен и ще може да се оспорва без ограничение във времето. Ако същият индивидуален административен акт въобще не бъде произнесен и липсва каквато и да е било форма, според закона той се счита за акт с отрицателно или съответно положително съдържание в зависимост от това дали се счита за мълчалив отказ или мълчаливо съгласие и ще може да се оспорва в срокове, посочени в АПК. Презюмирането от закона на непроизнасянето на административния орган като мълчалив отказ или мълчаливо съгласие и приравняването им с изричен отказ или изрично съгласие относно възможностите за оспорване е направено с оглед да се защитят субективните права на гражданите срещу евентуалното бездействие и произвол на администрацията, но още по-добра защита би могла да се осъществи ако се приеме, че непроизнасянето е липса на “установена” и “съответна” форма по отношение на претендирания индивидуален административен акт.
По същия начин може да се разсъждава и относно мотивите като част от формата на административния акт. Мотивите – фактическите и правните основания за издаване на акта – са задължителен реквизит на писмената форма на инидивидуалния административен акт. Липсата на мотиви в акта представлява нарушаване на изискването на форма. Съдебната практика категорично приема, че неизлагането на мотиви е достатъчно основание за отмяна на административния акт като незаконосъобразен. При мълчаливия отказ и мълчаливото съгласие административният орган не е изложил фактически и правни основания за своето презюмирано волеизявление. Това само по себе си е достатъчно основание за отмяна на мълчаливия отказ и мълчаливото съгласие. Проф. Д. Хрусанов също поддържа тезата, че мълчаливият отказ би следвало да подлежи на контрол за спазване на формата и производствените правила.
Липсата на мотиви е съществено нарушение на изискванията за законосъобразност и основание за отмяна на административния акт. Мотивите представляват фактическите и правните основания за издаването на един правен акт. Чл.59 ал.1 АПК регламентира изискването за мотиви, като постановява, че административният орган издава или отказва издаването на административния акт с мотивирано решение.
Мотивите съдържат обосноваването на акта, съображенията, които са ръководили органа да издаде дадения правен акт и то в този му вид и съдържание.
Мотивирането на административния и съдебния акт има няколко предназначения: 1/ представя подхода към въпроса и начина на разсъждение на административния или съдебния орган за неговото решаване, сочи какви фактически констатации прави органа и как прилага към тях правната норма; 2/ дава обоснован отговор на молбата, искането или когато решението се издава по повод на тях; 3/ посочва нормативната основа за издаването на конкретния акт със съответното съдържание; 4/ съдържа преценка и изводи относно доказателствата и цялата фактическа страна на въпроса; 5/ създава възможност за проконтролиране на дейността на органа по издаване на акта, както за заинтересованите лица, така и за органите, упражняващи контрол върху администрацията или върху административното правораздаване; 6/ образова заинтересованите лица по отношение на изискванията и ценностите в административноправната система при решаването на дадения въпрос.
Мотивите представят обяснението на съответния орган за конкретното му волеизявление, обективирано в правния акт. Поради това мотивите трябва да бъдат достатъчно конкретни, да съдържат конкретни съображения, за да изразяват становището на орган по въпроса, който се решава с административния или със съдебния акт.
Съдебната практика приема, че се касае за липса на мотиви не само когато в акта не са изложени никакви съображения, но и когато такива съображения са от много общ характер или органът е изложил само фактически обстоятелства без да вземе отношения към тях и без да изложи конкретни съображения. Липса на мотиви се счита че има, и когато мотивите са нелогични, несвързани със съдържанието на акта, противоречиви или когато от тях не могат да се разберат действителните съображения за издаването на правния акт.
Какъв точно вид нарушение е обаче липсата на мотиви и към кое от петте основания за отмяна на административния акт спада е въпрос, на който не може да се отговори еднозначно.
От формална гледна точка липсата на мотиви е проява на неспазване на установената форма. Тя е нарушение на изискванията за формата и реквизитите на административния акт. Според чл. 59 ал.2 АПК “ Когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа:…т.4. фактически и правни основания за издаване на акта”. Някои автори категорично приемат, че изискването за мотиви спада към спазването на установената форма на административния акт, от където следва че липсата на мотиви представлява неспазване на установената форма.
В съдебната практика, както и от някои автори, липсата на мотиви в оспорения административен акт се възприема като съществено процесуално нарушение. Липсата на мотиви може да се приеме и като нарушение на изискването за съответствие с материалноправните разпоредби. Проверката за законосъобразност спрямо административния акт съдържа преценка на акта с оглед основанията за неговото издаване. Проверката за основателност на административния акт е проверка по отношение на съдържанието на акта. Основанията за издаване на акта - и фактическите и правните - се отнасят пряко към съдържанието на административния акт. Именно по отношение на основанията се извършва проверката за съответствие с материалния закон - дали от съответните доказателства и фактически данни е направен законосъобразния извод и дали правните основания, посочени в акта, са тези, които се намират в съдържанието на правната норма. Проф. Д. Костов и проф. Д. Хрусанов се доближават до това становище, когато приемат, че законодателят е предвидил реквизити, задължителни за спазване при оформяне на административния акт. Някои от тях имат значение за “външното “ оформление на акта, докато други имат “вътрешен” съдържателен характер. Към първата група реквизити можем да отнесем наименованието на органа, издал акта, наименованието на самия акт, датата на издаване и пр., докато към втората - фактическите и правните основания за издаването, т.е. мотивите, разпоредителната част, т.е. самото волеизявление и др.
Посочените аспекти на липсата на мотиви в административния акт като основание за отмяна на акта могат да се проявяват различно в конкретните случаи и не се отразяват съществено на правното значение на това нарушение в административното съдебно производство. Липсата на мотиви в обжалвания административен акт поставя съда в невъзможност да упражни своя контрол за законосъобразност, поради което съставлява “съществено нарушение на закона” и “само по себе си” е основание за отмяна на акта.
Интерес представлява изискването за мотивите, когато оспорваният административен акт е издаден от колективен /колегиален/ орган и решението е било взето с тайно гласуване. В тълкувателно решение Върховният административен съд прие, че и при таен, дори и да е отрицателен вотът на колективния орган, не отпада изискването за мотиви. Според чл. 59 ал.2 АПК “Когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа…4. фактически и правни основания за издаване на акта”. В отменения ЗАП бяха предвидени две изключения, когато не се изискваше да се посочват фактическите основания, а само правните. В АПК не са предвидени дори и такива изключения.
3) Съществено нарушение на административнопроизводствените правила: Издаването на административните актове е свързано със спазването на предвидени от правната норма производствени правила.
Видовете административни актове се издават при спазването на съответна процедура /производство/. Производството в административното право е съвкупност от действия, предвидени да материализират волеизявлението на административния орган в окончателен административен акт. Такива правила са правилата за кворум на присъствие и начин и мнозинство на гласуването при колегиални органи, за срок за уведомяване на заинтересованите лица или обявяване за предстоящо издаване на административен акт, за събиране на доказателства, за извършване на проучване или получаване на съгласие от даден орган преди издаването на акта, или утвърждаване или одобряване, и много други.
Основание за отмяна на административни актове са само нарушенията само на предвидените от правна норма административнопроизводствени правила. Не всички нарушения на предвидените от правната норма административнопроизводствени правила представляват основание за отмяна на административния акт, а само съществени нарушения на тези правила.
В административната теория се възприема, че нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, когато - ако не беше допуснато - би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос. И обратно, ако не е повлияло или не е могло да повлияе върху съдържанието на акта, нарушението е несъществено. При липса на изрични разпоредби в закона кои административнопроцесуални правила са съществени и кои не са, тази постановка е приемлива. Все пак трябва да се има предвид, че нарушенията на административнопроцесуалните правила са от категорията на т.нар. “формални” нарушения. При “формалното” нарушение не е необходимо непременно да е настъпил вредоносния резултат, в случая -“да е повлияло върху съдържанието на акта и да се стигне до друго решение на поставения въпрос”- или да е имало вероятност този вредоносен резултат да настъпи. За да е налице “формално” нарушение” е достатъчно да не е изпълнено съответното процесуално правило. Нарушенията на административнопроцесуалните правила са формални нарушения, защото те нарушават установения от закона ред при издаване на съответните административни актове, а не защото непременно ще бъде издаден акт с друго съдържание . Достатъчно е да бъде установен фактът на съществено несъответствие между изискваните и приложените правила на действие по издаването на акта, за да се установи налице ли е нарушение или не. В противен случай, ако за критерий относно това съществено ли е или несъществено едно нарушение се приеме дали то е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на решението, доказването на същественото нарушение ще се измести в нелогична посока. Не би трябвало да е работа на съда да преценява дали ако са били спазени производствените правила органът би стигнал до същия извод и дали решението би имало същото съдържание. Съдът трябва да установи дали е налице съответствие или несъответствие с процесуалните изисквания на закона и ако има несъответствие дали то е съществено.
Административнопроцесуалният кодекс урежда общите производствени правила за производствата по издаване, възобновяване и изпълнение на административните актове и по разглеждането и решаването на сигналите и предложенията на гражданите и организациите.
4) Противоречие с материалноправните разпоредби: Основанието “противоречие с материалноправните разпоредби”, не се отнася до несъответствието на акта въобще със закона, а до несъответствието на съдържанието на административия акт с конкретния закон и другите нормативни актове, въз основа и в изпълнение на които той е издаден. Съдържанието на административният акт трябва да е съобразено с материалноправните изисквания на правната норма и да отговаря на нейната хипотеза.
Административният акт може да противоречи на закон, може да противоречи на подзаконов нормативен акт, може да противоречи на нормите и на двата или повече акта. Иерархията на нормативните актове в административното право предизвиква сложност при установяването на противоречия с материалноправните разпредби, която се отразява на преценката на съда относно законосъобразността на акта. Основният въпрос е: съответствието или противоречието с материалноправните разпоредби на кой нормативен акт се преценяват ако нормативната база на акта се състои от повече от едно ниво нормативни актове. Ако административният акт е издаден пряко въз основа на закон и съдържанието на акта противоречи на материалноправните разпоредби, съдържащи се в закона, няма проблем в установяването на противоречието. Ако административният акт е издаден въз основа на подзаконов нормативен акт, който от своя страна е издаден въз основа на друг подзаконов акт от по-горно ниво, а той от своя страна е издаден въз основа на още по-висш нормативен акт /което е нормална практика в административната нормативна база/ и така докато се стигне до закона, в изпълнение на който са приети всички долустоящи подзаконови нормативни актове и е издаден и конкретния административен акт, с материалноправните разпоредби на кой или кои нормативни актове ще се преценява съответствието или противоречието на съдържанието на административния акт. Като се има предвид, че съдът служебно трябва да проверява спазени ли са материалноправните разпоредби по издаването на административния акт, не е възможно на практика съдът да се занимава с преценката за съответствие на акта с материалноправните разпоредби на всички нормативни актове, които стоят над него като нормативна база.
Административнопроцесуалният кодекс е внесъл яснота по този въпрос чрез обявяването за основен на принципа за прилагане на нормативния акт от по-висока степен (чл.5). Когато постановление, правилник, наредба, инструкция или друг подзаконов акт противоречи на нормативен акт от по-висока степен, прилага се по-високият по степен акт.
Другата хипотеза, при която оспореният пред съда административен акт, е в съответствие с приложимия закон, но самият закон, а оттам и актът, противоречат на Конституцията, има законово решение. За нея е предвиден механизъм за установяване на противоконституционността на закона от Конституционния съд.
Когато закон или подзаконов нормативен акт противоречат на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международния договор.
5) Несъответствие с целта на закона: Административният акт трябва да има същата цел, каквато и законът и непосредственият нормативен акт, в изпълнение и на основа но който се издава дадения административен акт. Законът има определена цел, която се постига и посредством издаването на административни актове. Административният акт се издава в изпълнение на закона и е предназначен да постига целта на закона. Той не може да има друга цел, освен тази, която се съдържа в закона.
При преценката за съответствие и несъответствие с целта на закона също възниква въпроса за това спрямо целите от каква степен и на кой нормативен акт е трябвало да се ръководи административният орган, издал административния акт. Отговор е дала съдебната практика и административната теория. Административният орган трябва да се ръководи преди всичко от тази правна цел, която е с най-висока степен на конкретизация. В случая това ще бъде целта на непосредствено приложимата правна норма. Това е непосредствената, конкретна цел, на която трябва да съответства административния акт. Но и тук като основен коректив и критерий следва да служи целта на закона, който е правната основа за издаването и на подзаконовия нормативен акт и на конкретния оспорван административен акт.
Съответствието с целта на закона трябва да отразява и принципа на съразмерност /съизмеримост, съответствие/, който е един от основните принципи в административния процес. Принципът за съразмерност е регламентиран в чл.6 АПК и някои от неговите разпоредби се отнасят до целта на административния акт: административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава; когато с администратвния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона; от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на горните правила, да избере тази възможност, която е осъществума най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото; административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Принципът за съразмерност е изключително важен при преценката на съответствието с целта на закона на административни актове, издадени при упражняване на оперативна самостоятелност от административния орган.
Основанията за оспорване на административните актове пред първоинстанционния съд са различни от основанията за касационно обжалване и от основанията за отмяна на влезли в сила съдебни актове.
Какво е правното значение на основанията за оспорване на административен акт по отношение на допустимостта на жалбата? Жалбата или протестът трябва да съдържат указание в какво се състои незаконосъобразността на акта. Въпреки, че указанието относно основанията за оспорване на незакосносъобразността на акта е изброено като задължителен елемент - реквизит на жалбата или протеста, липсата на изброени и обосновани основания в жалбата не води до стесняване на обхвата или изключване на съдебния контрол върху оспорения акт. Законодателят е употребил понятието “указание” за посочването на основанията за незаконосъобразност, с което е определил ролята на това посочване в жалбата. То е указание на съда в каква посока да търси незаконосоъбразността, което подпомага дейността на съда, но не я ограничава. Съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията , посочени от оспорвания, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт. Съдът е длъжен служебно да разгледа и прецени законосъобразността на административния акт, като проверява дали е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът. Това означава, че в жалбата може да не е посочено конкретното нарушение на изискванията за законосъобразност на акта, или може да е посочено друго нарушение, а не това , което съдът открива и преценява като незаконосъобразно. Ако съдът намери основание за обявяване на нищожност на оспорения акт, той обявява нищожността, дори да липсва искане за това. Правното значение на основанията по отношение на допустимостта на жалбата се проявява по-скоро като негативно ограничение. Ако от основанията или изложението в жалбата се вижда, че със жалбата се оспорват други въпроси, свързани с административния акт, а не тези, които служат за основание за отмяна на административния акт, тогава жалбата ще е недопустима. Това означава, че ако със жалбата се оспорват въпроси, които не влизат в нито едно от изброените от закона 5 основания за отмяна на административните актове, а се оспорват, например, въпроси на целесъобразност/правилност или въпроси от други клонове на правото, тогава е налице липса на основания за отмяна на оспорвания административен акт. От друга страна обаче липсата в жалбата на указание в какво се състои незаконосъобразността на акта от чисто формална точка може да бъде преценено от съда като нередовност на жалбата или протеста на основание чл. 158 АПК във връзка с чл. 150 ал. 1 АПК и съдът да ги остави без движение като нередовни.
При основанията за оспорване и тяхното отразяване в жалбата или протеста трябва да се обърне особено внимание на новото по-широко съдържание на основанията “противоречие с материалноправните разпоредби” и “несъответствие с целта на закона” във връзка с въведения от АПК принцип на съразмерност.
Право на оспорване.
Съдебните производства започват по искане на заинтересовано лице или на прокурора в определените от Административнопроцесуалния кодекс или друг закон случаи.
Според АПК /чл.147/ право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито право, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения.
Заинтересовано лице е лицето, което има правен интерес от оспорването на акта. Правният интерес в административноправораздавателния процес е законово изискване и правно качество на оспорващото лице /жалбоподателя/. Правен интерес е връзката между оспорващия /жалбоподателя/ с породените от административния акт правни последици. Разпоредителната част на административния акт трябва да е нарушила или застрашила права, свободи или законни интереси на оспорващия или да е породила задължения за него. Породените от административния акт правни последици трябва да са се разпростряли и върху правната сфера на жалбоподателя и да са я увредили или отежнили по някакъв начин. Те го правят заинтересовано лице по смисъла на закона и засегнато лице по смисъла на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България. Правен интерес има лицето, което е засегнато или би могло да бъде засегнато от административния акт. Изразът “застрашени” права, свободи и законни интереси идва да подчертае, че за да има едно лице правен интерес да оспорва, не означава непременно, че административният акт е породил вече неблагоприятни последици в правния домейн на лицето (гражданин или организация). Достатъчно за правото на оспорване е административният акт потенциално да е създал възможност в бъдаще да предизвика неблагоприятни последици
Правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу всички административни актове, които ги засягат, е прогласено в чл.120, ал.2 от Конституцията. Конституционният съд в Решение № 21/1995 г. изяснява понятието “засягане”: “Административният акт засяга по смисъла на на чл.120, ал.2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права и законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективното право или законен интерес на гражданин или юридическо лице и материално-правното основание за включването му в кръга на съдебно-обжалваемите актове. Практически това засягане се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материално-правно основание легитимира процесуално-правния интерес от съдебното обжалване на административния акт. Разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията обхваща “всички административни актове” /без оглед на техния характер или теоретична квалификация/ като нормативен, индивидуален, общ и други”.
От гледна точка на административноправораздавателния процес правният интерес обосновава правото на оспорване и е необходима процесуална предпоставка за редовно оспорване на административен акт. Затова и АПК го формулира като право на оспорване. Правният интерес е задължителен елемент на активната легитимация на оспорващия /жалбоподателя/. Активна легитимация означава оспорващият да докаже, че е правосубектен и че има правен интерес от оспорването. Тя не е само предварителна процесуална предпоставка за оспорване, тя е и задължително условие за осъществяване на процеса на административно правораздаване и решаването на спора. Заинтересованите лица трябва да докажат своя правен интерес, за да имат право на оспорване.
Административнопроцесуалният кодекс определя фигурата на оспорващия и другите заинтересувани лица, като изхожда от правото на на всеки да търси правна защита от съда на своите права и законни интереси. Правото на оспорване, което означава и правният интерес, трябва да присъства не само при подаването на жалбата и започването на процеса, то трябва да е налице през целия процес и при решаването на делото. Ако по време на процеса отпадне правния интерес, процесът се прекратява.
Интересът трябва да е правен: Трябва да са засегнати или евентуално за в бъдеще да бъдат засегнати /”нарушени или застрашени”/ законни права, свободи или законни интереси на жалбоподателя или административният акт да поражда задължения за него. При всички хипотези става дума за правни фигури – предвидени от закона права, свободи, интереси и задължения, които се изразяват в правни отношения и предизвикват правни последици. Засягането не се свързва непременно с причиняване на материални щети. Засягането може да се изразява и в причиняването на неимуществени, морални вреди. Пораждането на задължения отежнява правното положение на оспорващия и по този начин също създава неблагоприятни правни последици за него.
Интересът трябва да е пряк: Трябва непосредствено да се засягат или да се създава опасност от непосредствено засягане на права, свободи и законни интереси на жалбоподателя или непосредствено да се създават задължения за него. Връзката между акта и причиненото нарушаване, застрашаване или задължаване в административноправната сфера на лицето трябва да е пряка и непосредствена.
Интересът трябва да е личен. По принцип, що се отнася до граждани и организации, интересът трябва да е не само правен и пряк, но и личен. Административният акт, който се обжалва, трябва да засяга правната сфера на самия жалбоподател. Не може да се претендира правен интерес, когато се касае за чужди права.
Производствата пред Съда на Европейските общности /СЕО/ също предполагат връзка между ищеца и атакувания акт. Това е изискване за пряка и лична връзка. Практиката на СЕО установява изискването за наличие на пряка и лична връзка чрез една обща формулировка, според която един акт засяга “пряко” и “лично” едно физическо или юридическо лице, когато го засяга заради негови индивидуални качества или положение и по този начин го индивидуализира по аналогичен на адресираните актове начин.
За прокурора не важи изискването на пряк и личен правен интерес. Прокурорът може да подава протест срещу акта в случаите, предвидени в чл.16 АПК. Прокурорът следи за спазване на законността в административния процес, като: 1. Предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове; 2. В предвидени в закон случаи участва в административни дела; 3. Започва или всътпва във вече образувани производства и когато прецени, че това се налага от важен или обществен интерес.
Ред и форма на оспорването
Незадължителността на обжалване по административен ред е принцип при съдебното оспорване на административните актове при общата клауза. Обжалването по административен ред не е необходима процесуална предпоставка за обжалването по съдебен ред. Жалба или протест до съда може да се подаде след като административния акт е бил оспорен по административен ред и е била изчерпана възможността за оспорване по този административен ред. Жалба или протест до съда може да се подаде и без административният акт да е бил оспорен по административен ред, освен ако закон не предвижда нещо друг.
Административнопроцесуалният кодекс в чл. 148 регламентира незадължителността на обжалване по административен ред като изборност на ред за оспорване. Той предоставя право на избор на оспорващия пред кого да оспори административния акт. Административният акт може да се оспори пред съда без да е изчерпана възможността за оспорването му по административен ред, освен ако в Административнопроцесуалния кодекс или в специален закон е предвидено друго.
Жалбата и протестът се подават в писмена форма. Тъй като общ принцип на административния процес е, че производствата се водят на български език, това означава, че и жалбите и протестите трябва да бъдат написани на български език. Въпреки, че в специалните закони няма посочени изисквания за формата и реквизитите на жалбата, подразбира се, че те трябва да бъдат като тези по “общия ред”.
АПК указва елементите, които трябва да са налице във формата и съдържанието на жалбата и протеста, като изброява реквизитите, които трябва да се съдържат в жалбата и протеста пред първата инстанция. Това са изисквания и към всички останали жалби и протести до съда за първоинстанционно разглеждане и решаване на административноправен спор. Според чл.150 ал. 1 АПК жалбата и протестът се подават в писмена форма и трябва да съдържат:
1. посочване на съда;
2. трите имена и адрес, телефон, факс и електронен адрес, ако има такъв - за българските граждани, съответно името и длъжността на прокурора, номера на телефона, факса или телекса или електронен адрес, ако има такъв;
3. трите имена и адрес, личния номер за чужденец и адреса, заявен в съответната администрация, телефон, факс и електронен адрес, ако има такъв;
4. фирмата на търговеца или наименованието на юридическото лице,
изписани и на български език, седалището и последния посочен в съответния регистър адрес на управление и електронния му адрес;
5. означение на обжалвания административен акт;
6. указание в какво се състои незаконосъобразността на акта;
7. в какво се състои искането;
8. подпис на лицето, което подава жалбата или протеста.
В жалбата или протеста оспорващият е длъжен да посочи доказателствата, които иска да бъдат събрани, и да представи писмените от тях, с които разполага.
Жалбоподателят не е задължен да посочи всички основания за отмяна, както не е задължен и да посочи в жалбата всички доказателства, които я подкрепят. Той трябва да посочи достатъчно основания и доказателства във връзка с тях, за да обоснове допустимостта на жалбата си. Кодексът изисква в жалбата или протеста да се съдържа само указание в какво се състои незаконосъобразността на акта, което като съдържание е твърде общо. Жалбоподателят не обвързан със задължение единствено в жалбата да изложи всички свои доводи за незаконосъобразност на атакувания административен акт. Това той може да направи и в хода на делото.
Законодателят не е поставил като реквизит датата на подписване на жалбата и протеста, защото за сроковете има значение датата, на която жалбата или протестът са получени в административния орган, чрез който се подава жалбата или протеста, или в съда. Въпреки това, по-правилно е, в жалбата като във всяко официално искане или обръщение към държавен орган, да се постави и дата.
Към жалбата и протеста се прилагат:
1. удостоверение за съществуването и представителството на организация – жалбоподател /ако оспорването е направено от организация/;
2. пълномощното, когато жалбата се подава от пълномощник;
3. документ за платена държавна такса, ако такава се дължи;
4. преписи от жалбата или протеста, от писмените доказателства и от приложенията според броя на останалите страни.
АПК няма изискване подателят да прилага към жалбата или протеста препис от обжалвания акт. Жалбата и протестът се подават чрез органа, издал оспорвания акт, така че този орган има задължението да изпрати жалбата или протеста до съда заедно с заверено копие от цялата преписка по издаването на акта. Копието от обжалвания акт и преписката по неговото издаване е необходимо условие за даване на ход по делото. Копието трябва да е заверено. Законът не регламентира какво означава “заверено” копие. Заверено копие трябва да се счита това копие на оригинала, чиято еднаквост с оригинала е съответно удостоверена от органа, който е издал оригиналния административен акт, или по общия нотариален ред на заверка. Досегашната съдебна практика допускаше преписът или копие на обжалвания акт да се заверяват и с подпис на самия жалбоподател или неговия правен представител, при което той носи отговорност за достоверност на преписа.
При всички случаи в практиката е важно да се държи сметка, че посочените от кодекса реквизити на оспорващия акт трябва да удовлетворяват съдържателно трите главни части на жалбата и протестът:
1/ Идентификационна или легитимираща - посочват се имената на жалбоподателя /в протеста - на прокурора/; извършва се и т.нар. активна легитимация при посочването на обжалвания акт, т.е. указва се правният интерес на жалбоподателя; посочва се авторът на акта - органът, който е издал акта.
2/ Диспозитивна - писменото изложение на административноправния спор, който трябва да бъде разгледан и решен от съда, което включва посочването (означаването) на обжалвания акт, допуснатите нарушения на законосъобразността му (указание в какво се състои незаконосъобразността на акта, посочване на основанията за оспорване) и доказателствата, които ги подкрепят.
3/ Петитум - в какво се състои искането на жалбоподателя - искането за отмяна или за изменение на обжалвания акт, и други производни искания към него /например към искането да бъде отменена незаконосъобразната заповед за прекратяване на служебно правоотношение на държавен служител, се добавят и искане за възстановяване на работа и искане за изплащане на обезщетение/.
Срокове за оспорване: Индивидуалните административни актове могат да се оспорят в 14-дневен срок от съобщаването им. За разлика от предишното законодателство АПК предвижда един и същи срок за подаване на жалба от страна на гражданин и организация и за подаване на протест от прокурора в случаите, в случаите когато прокурорът е участвал и в административното производство. Кодексът третира прокурорът като страна в производството с процесуални права като на останалите страни в административното производство. Когато обаче прокурорът не е участвал в административното производство, той може да оспори акта до един месец от издаването му.
Мълчаливият отказ или мълчаливото съгласие може да се оспори в едномесечен срок от изтичането на срока, в който административният орган е бил длъжен да се произнесе.
Моментът, от който започва да тече срока за оспорване, е различен с оглед на това дали актът най-напред е бил оспорен по административен ред и дали по-горестоящият административен орган се е произнесъл по оспорването. Когато актът, мълчаливият отказ или мълчаливото съгласие са били оспорени по административен ред, сроковете, съответно 14-дневен или едномесечен, започва да тече от съобщението, че по-горестоящият административен орган се е произнесъл с решение, а ако органът не се е произнесъл - от крайната дата, на която е следвало да се произнесе.
Жалба или протест, с които се иска обявяване на нищожност на административен акт, се подават без ограничение във времето. Административните актове могат да се оспорват с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето.(чл.149 ал.5АПК). Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока за оспорване по чл. 149, ал. 1-3. АПК
В АПК е регламентирано е удължаване на сроковете за обжалване в два случая, предвидени в кодекса: 1. Когато в административния акт или съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, съответния срок за обжалване се удължава на два месеца. 2. Когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване погрешно е указано, че той не подлежи на обжалване, сроковете за подаване на жалба се удължават на шест месеца. Тези удължавания важат и за другите съдебни производства. Сроковете за удължаване текат от момента на съобщението.
Ако срокът за обжалване е пропуснат може да се поиска възстановяване на срока за обжалване. Възстановяването на срока е различно от удължаването на срока. Възстановяване на срока има при просрочена жалба, жалбоподателят по някакви причини е пропуснал да подаде жалба, докато удължаването на срока се дължи на пропуски и нередовности, допуснати от административния орган в съдържанието на административния акт или в неговото съобщаване. Удължаването на сроковете за обжалване става автоматично. Възстановяването на срока за обжалване става от съда, затова това производство се разглежда по-долу.
Жалбата и протестът се подават чрез органа, чийто акт се обжалва - чрез административния орган, който е издал обжалвания акт.
В тридневен срок от изтичането на сроковете за оспорване от останалите лица органът изпраща жалбата или протеста заедно със заверено копие от цялата преписка по издаването на акта на съда, като уведомява подателя за това. Към преписката органът е длъжен да приложи списък на страните в производството по издаване на административния акт с посочване на адресите, на който те последно са били призовани. Ако административният орган не изпълни тези си задължения по изпращане на жалбата и протеста заедно с преписката, съдът изисква преписката служебно въз основа на копие от жалбата или протеста. Тази разпоредба предполага оспорващият да следи дали е спазен тридневния срок за изпращане на преписката от административния орган и ако срокът не е спазен може да подаде направо в съда копие от жалбата и протеста. Оттам нататък съдът ще действа служебно да изиска преписката. Списъкът на страните с адресите им, изготвен от административния орган, е изключително важен, защото съдът по него конституира и призовава страните по делото в съдъбеното производство.
Отегляне и отказ от оспорването: При всяко положение на делото оспорващия може да оттегли оспорването или да се откаже от него изцяло или отчасти. Това се отнася както до жалбата, така и до протеста на прокурора. Предварителен отказ от правото на оспорване е недействителен. Ако оспорването бъде оттеглено или бъде извършен отказ от него, жалбата или протестът се оставя без разглеждане, а ако е образувано съдебно производство, то се прекратява.
Оттеглянето и отказът от оспорване извън съдебно заседание се прави с писмена молба.
Оттегляне на оспорения акт: При всяко положение на делото, със съгласието на останалите ответници, административният орган може да оттегли изцяло или частично оспорения акт или да издаде акта, чието издаване е отказал. За оттегляне на акта след първото по делото заседание е нужно съгласие и от оспорващия. В тези случаи производството по оспорването пред съда се прекратява. Когато с оспорването е съединен и иск за обезщетение, производството по него продължава. Оттегленият акт може да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства, но тогава той подлежи на оспорване по общия ред като първоначален акт.
Оспорването спира изпълнението на административния акт. Жалбата и протестът автоматично спират изпълнението на администратвния акт като обезпечителна мярка на оспорването. С това се осъществява временна защита на застрашеното от изпълнението на административния акт субективно право или законен интерес. Различен е случаят с предварителното изпълнение. Предварително изпълнение се допуска чрез два способа: с изрична разпоредба на закон и с разпореждане на органа, който издава административния акт. Жалбата и протестът не спират автоматично предварителното изпълнение. При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнение, допуснато с разпореждане, може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. Искането за спиране на предварително изпълнение, допуснато с разпореждане на органа, издал акта, се разглежда в открито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от обявяването му на заседанието.
Делото пред съда.
Компетентен съд: Оспорването на индивидуалните административни актове по съдебен ред по АПК става пред административен съд или пред ВАС.
На Върховния административен съд са подсъдни:
1. оспорванията срещу подзаконовите нормативни актове, освен тези на общинските съвети;
2. оспорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите;
3. оспорвания срещу решения на Висшия съдебен съвет;
4. оспорванията срещу актове на Българската народна банка;
5. касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения;
6. частни жалби срещу определения и разпореждания;
7. молби за отменяне на влезли в сила съдебни актове по административни дела;
8. оспорвания срещу други актове, посочени в закон.
На административните съдилища са подсъдни всички административни дела с изключение на тези, подсъдни на Върховния административен съд. Това означава, че всички останали административни дела, освен тези подсъдни на Върхавния административен съд, се разглеждат от административните съдилища. Според АПК делата се разглеждат от административен съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения административне акт. Когато седалището на органа е в чужбина, делото се разглежда от Софийския административен съд. Изключение има за административните дела, образувани преди влизането в сила на Административнопроцесуалния кодекс, както и административните дела , образувани пред 1 март 2007 г. в районите и окръжните съдилища. Тези дела се разглеждат по стария ред до тяхното приключване в съответните районни и окръжни съдилища.
Когато компетентният съд не е в състояние да разгледа делото, Върховният административен съд постановява изпращането му в съседен административен съд. Компетеният съд може да не бъде в състояние да разгледа делото по различни причини – заболяване на съдиите, отвод на съдиите, недостатъчен числен брой на съдиите, за да може при връщане на делото за ново разглеждане да бъде съставен друг състав.
Когато жалбата или протестът е неподведомствена или неподсъдна на съответния съд, той препраща делото на надлежния съд. В този случай жалбата и протестът не се считат за просрочени. Делото се смята за образувано от деня на завеждането му пред ненадлежния съд като извършението от ненадлежния съд действия запазват силата си.
Състав на съда: Административният съд разглежда делото в състав от един съдия. Върховният административен съд разглежда делото в състав от трима съдии.
Когато жалбата или протестът е неподведомствена или неподсъдна на съответния съд, той препраща делото на надлежния съд.
Образуване и ход на делото: След постъпване на жалбата или протеста с цялата преписка в компетентния съд председателят на съда, негов заместник или председателят на отделението образуват административното дело. Административното дело се предава на съдия-докладчик. Съдията-докладчик се определя съобразно поредността на оспорванията в съда чрез електронно разпределяне или чрез друг начин за случайно разпределяне на делата, посочен в приети от съответния съд и разгласени публично вътрешни правила. Случайното разпределяне на делата е насочено да гарантира обективност и безпристрастност в работата на съда и да предотвратява корупционни практики. Неспазването на изискването за случайно разпределяне на делото е нарушение на съдопроизводствените правила и представлява основание за касационно обжалване.
Съдията-докладчик насрочва делото в срок не по-дълъг от два месеца от постъпването на жалбата в съда.
Съдът извършва проверка на редовността на жалбата и протеста. Когато жалбата или протестът не отговарят на изискванията в чл.150, ал. 1 и чл. 151 те се оставят без движение, като на оспорващия се изпраща съобщение да отстрани недовностите в 7-дневен срок. Ако нередовностите не бъдат отстранени в този срок, жалбата или протестът се оставя без разглеждане с разпореждане на съдията-докладчик. Когато нередовностите се открият в течение на производството, съдът прекратява делото. Поправената жалба или протест се смятат за редовни от деня на тяхното подаване.
Съдът извършва и проверка на допустимостта на жалбата и протеста. Една жалба /протест/ е допустима, когато отговаря на процесуални предпоставки, предвидени от закона за подаване на жалба за оспорване на административен акт, и съдът е установил това съответствие. Съдът задължително взема становище по допустимостта на жалбата.
Основанията за недопустимост са определени от Административнопроцесуалния кодекс (чл.159):
Жалбата и протестът са недопустими, когато актът не подлежи на оспорване. Тук са възможни няколко хипотези: Възможно е да липсва административен акт по смисъла на АПК или специален закон, който да подлежи на оспорване пред съд. Ако обжалваният акт не е административен акт по смисъла на закона, той не може да бъде обжалван пред съда в административно съдебно производство. Същото важи и за мълчаливия отказ и мълчаливото съгласие. Мълчаливият отказ и мълчаливото съгласие могат да бъдат обжалвани, ако са отказ или съгласие да бъде издаден административен акт, който подлежи на съдебно оспорване. Жалба е недопустима и срещу недовършени административни актове или срещу актове, които са етапи или съставни елементи на крайния административен акт. Жалбата и протестът ще са недопустими и когато административният акт е изключен от възможността да бъде оспорван по съдебен ред. Според чл. 128 ал. 3 АПК не подлежат на съдебно оспорване административните актове, с които непосредствено се осъществяват външната политика, отбраната и сигурността на страната, освен ако специален закон не предвижда друго. Жалбата е недопустима, когато със закон е преградена възможност за съдебен контрол въху определени видове административни актове. Невъзможността за съдебно обжалване на определени видове административни актове е предвидена в общите административни процесуални правила на АПК. Специални закони също могат да изключат от възможността за съдебно обжалване определени административни актове. Жалбите и протестите срещу такива административни актове ще бъдат недопустими.
Жалбата и протестът ще са недопустими ако оспореният административен акт е оттеглен. Всъщност тази хипотеза е подобна на първата, защото и тук вече липсва акт, който да бъде оспорен.
Жалбата и протестът са недопустими, когато оспорващият е неправосубектен, не е субект на съответното право. Жалбата или протестът са подадени от лице, което не притежава право да подава такива - не е процесуалнодееспособно или е извън кръга на лицата, които са овластени да подават жалби или протест. Жалбата и протестът ще са недопустими ако са подадени от лице или орган, което няма компетентност да извършва такова действие.
Жалбата е недопустима, когато оспорващият няма правен интерес от оспорването. Тук важат всички съображения, развити по-горе в раздела за правния интерес.
Жалбата и протестът са недопустими, когато оспорването е просрочено. Изтекли са сроковете за оспорване и не са били възстановени. Жалбата е недопустима, когато е подадена след срока за обжалване пред съд. Ако срокът за подаване на жалбата бъде възстановен, наново подадената жалба също се проверява за допустимост.
Жалбата и протестът са недопустими, когато по оспорването има влязло в сила съдебно решение. Административноправният спор, във връзка с който се подава жалбата или протестът, със същото съдържание и предмет, на същото основание и между същите страни е бил вече решен с влязло в сила решение.
Същата логика е спазено и при следващото основание за недопустимост – ако в същия съд между същите страни на същото основание и по същия административноправен спор има вече заведено дело, нова жалба или протест са недопустими.
Недопустимост е налице и когато оспорването бъде оттеглено или бъде извършен отказ от него.
Ако съдът намери, че жалбата или протестът са недопустими, той ги оставя без разглеждане, а ако е образувано съдебно производство, то се прекратява. Разпореждането, с което оспорването се оставя без разглеждане, или определението, с което делото се прекратява, подлежат на обжалване с частна жалба.
Съдът трябва да се произнесе по допустимостта на жалбата или протеста в самото начало на административното съдебно производство, и една след като жалбата или протестът са допуснати, делото се насрочва за разглеждане в открито съдебно заседание и се решава по същество. По изключение при развито вече производство, когато съдът въз основа на новопредставени факти, изменение на обстоятелствата или допуснати грешки, стигне до извода, че подадената жалба е процесуално недопустима, той прекратява делото.
Разпореждането, с което жалбата или протестът се оставя без разглеждане, или определението, с което делото се прекратява, подлежи на обжалване с частна жалба. Препис от нея не се представя, ако разпореждането е постановено преди връчването на препис от оспорването. Частните жалби се разглеждат в закрито заседание, а в случаите на чл.159, т.4 и 5, когато причини за недопустимост са били липсата на правен интерес или просрочено оспорване, частните жалби се разглеждат в открито съдебно заседание.
Когато жалбата е оставена без разглеждане като просрочена може да се иска от съда възстановяване на срока за обжалване. В 7-дневен срок от съобщението за оставяне на жалбата без разглеждане може да се поиска възстановявавне на срока, ако пропускането се дължи на особени непредвидени обстоятелства или на поведение на администрацията, въвело жалбоподателя в заблуждение. Искането може да бъде направено и с жалбата. Основания за възстановяване на срока за обжалване са обстоятелствата, които са попречили на жалбоподателя да подаде жалбата си в предвидения от кодекса срок. Основанията могат да бъдат от две категории: 1) особени непредвидени обстоятелства, свързани с поведението на жалбоподателя, например обективно събитие като природно бедствие, или състояние на жалбоподателя като тежко болестно състояние, отвличане и пр. 2) поведение на администрацията, с което е въвела жалбоподателя в заблуждение, като например създаване на погрешно впечатление у жалбоподателя, че срокът за жалбата започва да тече по-късно. В искането за възстановяване на срока се посочват всички доказателства, естановяващи основанията за възстановяване на срока. Съдът се произнася с определение относно искането за възстановяване на срока за обжалване. Ако съдът отхвърли искането за възстановяване на срока, определнието с което искането е отхвърлено, може да се обжалва с частна жалба. Ако другите страни по делото са недоволни от възстановяването на срока, те могат да обжалват определението, с което искането за възстановяване е уважено, заедно с решението по делото.
Страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица.
При динамиката в администрацията е възможно органът, който е издал административния акт да бъде закрит или неговата компетентност да издава такъв вид актове да бъде отнета. В случаите когато органът, издал административния акт, бъде закрит след издаването на акта, без да бъде посочен негов правоприемник, страна по делото става органът, който е овластен с компетентността да издава същите административни актове. Когато на административния орган бъде отнета компетентността по въпроса, съдът го заличава като страна и конституира служебно като страна по делото компетентен орган. Определението, с което съдът заличава органът, издал акта, като страна и конституира служебно като страна по делото друг компетентен орган, подлежи на обжалване с частна жалба.
Съдът конституира страните служебно. Той прави това въз основа на списъка на страните, изпратен му заедно с цялата преписка по жалбата илил протеста от органа, издал оспорения акт. Списъкът трябва да съдържа страните в производството по издаване на административния акт с посочване на адресите, на които те последно са били призовани. Ако административният орган не е изпълнил задължението си да изпрати списъка, съдът го задължава да стори това и определя срок за изпълнението му.
Съдът призовава страните и им връчва съобщения за съдебните актове и книжа по реда съответно на чл. 137 и 138 АПК. Условията, хипотезите и производства по призоваване и връчване на съобщения са развити подробно в Четвърта глава на настощата книга.
Когато административният акт не е бил съобщен на всички засегнати лица, съдът им изпраща съобщение и продължава съдебното производство по жалбата, като осигурява на тези лица възможност да защитят интересите си. Ако оспореният акт е благоприятен за тези засегнати лица съдът ги конституира служебно като страни и отлага делото, ако това се налага. Ако до приключването на устните състезания по първоначалната жалба постъпят жалби и от тези други засегнати от акта лица, на които съдът е съобщил за оспорвания акт, жалбите се обединяват в едно производство за постановяване на общо решение.
Връчването на преписи от жалбата или протеста и отговор по тях става също така по реда на Административнопроцесуалния кодекс (чл.163). Ако жалбата или протестът са допустими, съдията-докладчик разпорежда преписи от него да бъдат изпратени на страните.
В 14-дневен срок от получаването на преписа всяка от страните може да представи писмен отговор и да посочи доказателства. Писмените доказателства, с които страната разпола, се прилагат към отговора. Когато за изясняването на правния спор е необходимо да бъдат събрани и други доказателства, освен тези, които се съдържат в преписката, съдията-докладчик указва на съответната страна необходимостта от тяхното събиране.
Съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато от административния орган при издаване на административния орган (чл.166 АПК). Общият принцип е, че оспорването спира изпълнението на оспорения административен акт. Но в някои случаи административният орган е включил в административния акт разпореждане за предварителното му изпълнение при ред и условия , регламентирани в чл. 60 АПК. При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнение, допуснато с разпореждане, може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. Това означава, че за да може съдът да спре предварително изпълнение на акта трябва да са налице 4 кумулативни дадени условия: 1. Да има искане от оспорващия за спиране на предварителното изпълнение, съдът не може да спира предварителното изпълнение служебно; 2. Административният орган, издал акта, да е допуснал предварителното изпълнение с влязло в сила разпореждане; 3. Предварителното изпълнение би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда; 4. Трябва да са налице нови обстоятелства. пред
Искането за спиране на предварително изпълнение, допуснато с разпореждане на органа, издал акта, се разглежда в открито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от обявяването му на заседанието.
И обратното: съдът може да допусне предварително изпълнение на оспорвания административен акт (чл.167 АПК). При всяко положение на делото съдът може да допусне предварително изпълнение на административния акт при условията, при които то може да бъде допуснато от административния орган, уредени в чл.60 ал. 1 АПК. Предварително изпълнение може да бъде допуснато пред съда, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от засъснението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните – в защита на особено важен неин интерес.
Инициативата – искането за допускане – е на страна по делото. Това означава, че предварително изпълнение може да поиска и прокурорът, ако той участва като страна по делото, когато са налице основанията, посочени горе. Съдът не може служебно да допусне предварително изпълнение. То става само по искане на страна.
Съдът се произнася с определение по искането за предварително изпълнение. Когато предварителното изпълнение би могло да причини значителна или трудно поправима вреда, съдът може да го допусне под условие за внасяне на гаранция в определен от него размер. Определението по искането подлежи на обжалване в тридневен срок от съобщаването му. Ако предварителното изпълнение бъде отменено, възстановява се положението, съществувало преди изпълнението. Повторно искане пред съда може да се прави само въз основа на нови обстоятелства.
Отлагане на делото е допустимо в определени от Административнопроцесуалния кодекс случаи. В предишното процесуално законодателство отлагането на делото не беше изрично регламентирано, което даваше възможност за недобросъветно използване на отлагането на съдебни заседания и протакането на делото в полза на някоя от страните. Чл.139 АПК уреди в общите разпоредби на производствата пред съд правилата за отлагане на делото. Съдът отлага делото, ако страната и пълномощникът й не могат да се явят поради препятствие, което страната не може да отстрани. В тези случаи следващото заседание се насрочва не по-късно от три месеца. При повторно искане от същата страна делото може да бъде отложено по изключение само на друго основание, ако с оглед на всички обстоятелства съдът прецени, че не е налице злоупотреба с право. Това означава, че отлагането на делото е изключение и се допуска от съда само, когато страната и пълномощникът са възпрепятствани да се явят поради неотстраними причини. Такова отлагане може да се иска само веднъж. Повторното искане за отлагане е възможно само на друго основание. С тези два пъти искане за отлагане се изчерпва възможността на страната да иска повече отлагания на делото. Разпоредбите на чл. 139 АПК за отлагане на делото важат и се прилагат за всички административни производства пред съд.
Доказателства и доказателствени средства.
Съдът решава административноправния спор в съдебното административно производство въз основа на закона и събраните доказателства. Всяка страна на административноправния спор е длъжна да установи обстоятелствата, на които основава своите искания или възражения. Не подлежат на доказване само общоизвестни обстоятелства и обстоятелства служебно известни на съда, за които той е длъжен да съобщи на страните.
Според Административнопроцесуалният кодекс доказателствата, събрани редовно в производството пред административния орган, имат сила и пред съда (чл.171 ал.1). Кодексът определя кои са доказателствата в административното производство (чл.37). Доказателствата в производството по издаване на индивидуален административен акт могат да бъдат данни, които са свързани с факти и обстоятелства от значение за правата или задълженията или законните интереси на заинтересованите граждани или организации и са установени по реда, предвиден в Административнопроцесуалния кодекс.
Не подлежат на доказване: а/ общоизвестните факти /въпреки, че не винаги може да се постигне съгласие кой е общоизвестен факт, и ако има съмнение дали един факт е общоизвестен, той подлежи на доказване/; б/ фактите, за които законът формулира презумпция /оборване на такива законови предположения се допуска във всички случаи, освен когато законът забранява това/; и в/ фактите, които са известни на органа служебно /това могат да са и служебноизвестни факти на съда - в тези случаи съдът е длъжен да ги съобщи на страните/.
Административнопроцесуалният кодекс не решава еднозначно върху кого пада тежеста на доказване. Според чл. 170 АПК административният орган и лицата, за които оспорения акт е благоприятен, трябва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Тук тежестта на доказване е изместена в сравнение с традициите и принципите, установени от предишното законодателство. Тежестта на доказване според АПК зависи от това кой оспорва акта, дали актът е благоприятен за някои от страните по делото и дали се оспорва административен акт или отказ за издаването на административен акт Административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, следва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Когато се оспорва отказ за издаването на административен акт, оспорващият следва да установи, че са били налице условията за издаването му. Това означава, че административният орган и лицата, които се ползват от акта, са длъжни да докажат, че актът е издаден законосъобразно. В тази си част Административнопроцесуалният кодекс не е издържан. Идеята на чл.170 АПК е да активизира ролятата и отговорността на административния орган като автор на издадения оспорван акт, което е обществено и правно обоснован. От друга страна, обаче разпоредбите на чл. 170 АПК, освен че са коренно противоположни на съществуващата досега законодателство и практика, създават и известно объркване. Ако бъде проведена докрай логиката на правилата в чл. 170 АПК, тя би трябвало да означава, че лицата, за които актът не е благоприятен, а това са оспорващите, нямат задължението да доказват, че липсват фактическите основания за издаване на акта и че актът е незаконосъобразен. Но това не е в съответствие с разпоредбите на чл.147 и чл. 150 АПК, които изискват оспорващият да докаже правен интерес, т.е. какво в административния акт и как засяга неговите права, свободи и законни интереси, да посочи в оспорването в какво се състои незаконосъобразността на акта и да посочи доказателствата, които иска да бъдат събрани. Едва ли чл. 150 ал. 2 АПК като задължава оспорващият в жалбата или протеста да посочи доказателства, които иска да бъдат събрани и да представи писмените доказателства, с които разполага, има предвид само доказателства само за неговата активна легитимация, а не и доказателства за фактическите обстоятелства при издаването на акта, които съставляват основания за оспорването. На практика не би трябвало оспорващият да остане пасивен по отношение на задължението за доказаване и да бъде съвсем “успокоен”, че другите страни трябва да доказават законосъобразността на акта, а той само да се възползва от това, което те не могат да докажат. Това се потвърждава и от кодекса. Оспорващият има задължение да посочи доказателствата. В жалбата или протеста оспорващият е длъжен да посочи доказателствата, които иска да бъдат събрани и да представи писмените доказателства, с които разполага (виж чл.150 ал.2 АПК).
Доказването и доказателствата в административното дело пред съда имат нова, различна от досегашната, правна уредба в Административнопроцесуалния кодекс. Служебната роля на съда е намалена за сметка на засилената активна роля на административния орган, издал акта и на другите страни по делото.
Административнопроцесуалният кодекс внесе значително изменение в ролята на съда по отношение на доказаването. Съществено се ограничи служебното начало в дейността на съда за сметка на засилване на служебното начало в дейността на административниа орган при събирането на доказателства. В отмененото административно процесуално законодателство /ЗВАС и ЗАП/ съдът имаше основна и много активна роля в събирането на доказателства за изясняване на фактическата обстановка. Прилагайки служебното начало, съдът можеше да събере необходимите за решаването на спора доказателства. Съдът можеше да постанови събиране на доказателства, които смята за необходими, и когато няма направено искане от лицата, участващи в производството. Той можеше да събира допълнителни данни и обяснения, имащи значение за правилното решаване на делото. Предишната законова регламентация на доказването и служебната роля на съда беше отклонение от възприетото в гражданския процес правило, според което всяка страна носи доказателствена тежест относно тези факти, които претендира, че са настъпили и от които извлича изгодни за себе си правни последици. С измененията на ГПК от 1997 г. отпадна принципът на служебното начало в гражданския исков процес и заедно с това и задължението на съда да напътства страните и указва събирането на доказателства за изясняване на фактическата обстановка. ЗВАС предвиждаше изрично проява на служебно начало на съда да може да събере необходимите за решаването на спора доказателства. В съдебната практика беше спорен въпроса относно характера на на нормата на чл.24 ЗВАС - дали тя е диспозитивна, т.е. предвиждаща възможност на съда да прояви инициатива при попълване на делото с доказателствен материал, да изиска и да даде указания на страните за предоставяне на доказателства, подкрепящи твърденията им, или императивна, т.е. установяваща процесуално задължение за съда за действия по събиране на допълнителни доказателства - данни и обяснения.
Съдът не е лишен от активна роля при събиране на доказателства, въпреки че тя е далеч по-ограничена от тази, която му предвиждаше предишното законодателство, което задължаваше съдът служебно да събира допустимите доказателства. Силно е застъпен принципа на икономия на производството с цел да се спестят усилия и време на съда, за да може той да се съсредоточи към основната си функция – раздаване на административно правосъдие. Доказателствата в делото пред съда идват по три линии: Основната част от събирането на доказателства става в производството по издаване на административния акт, където административният орган има задължение да събира служебно доказателства, а страните му оказват съдействие при събирането на доказателства. В административното дело пред съда се използват тези доказателства, като съдът само ако намери за необходимо да ги изслуша непосредствено разпитва отново свидетелите и вещите лица от производството пред административния орган. Нови доказателства съдът може да събере по искане на страните. И на трето място, съдът може да назначи служебно вещи лица или освидетелствуване. Съдът е длъжен да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им и да им указва, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства. Съдът трябва пълно и обективно да изясни фактическата обстановка.
Административнопроцесуалният кодекс разпореди няколко основни положения, които определят ролята на съда при доказването:
1/ Тежест на доказване. Тежестта на доказване, че административният акт е законосъобразен, пада върху тези страни в процеса, за които оспореният административен акт е благоприятен, т.е. върху тези страни по делото, които отстояват, защищават и искат да запазят оспорения акт. Това са органът, издал акта, и тези лица, за които актът поражда благоприятни последици. Административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, следва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Когато се оспорва отказ за издаването на административен акт, оспорващият следва да установи, че са били налице условията за издаването му.
2/ Страните са длъжни да съдействат за установяване на истината.
3/ Пред съда имат сила доказателствата, събрани редовно в производството пред административния орган. Предполага се, че необходимите доказателства относно акта са събрани в производството по издаването на акта. Доказателствата, събрани редовно в производството пред административния орган, имат сила и пред съда. Съдът може да разпита отново свидетелите и вещите лица само ако намери за необходимо да ги изслуша непосредствено.
4/ Съдът може да събира нови доказателства само по искане на страните. По искане на страните съдът може да събира и нови доказателства, допустими по Гражданския процесуален кодекс.
5/ Съдът действа служебно в следните случаи: а/ Съдът може да назначава служебно вещи лица, оглед или освидетелствуване; б/ Съдът е длъжен да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им и да им указва, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства; в/ Съдът може да разпита отново свидетелите и вещите лица само ако намери за необходимо да ги изслуша непосредствено.
По исканията за доказателства съдът се произнася в закрито заседание. Разрешаването им може да стане и в първото заседание по делото, ако съдът намери, че е необходимо да изслуша и устните обяснения на страните по посочените от тях доказателства.
Използването на доказателства трябва да стане при зачитане на тайната на страните. Страните в производството имат право тайните им, включително тези засягащи личния им живот, производствените и професионалните им тайни, да не се разпространяват, освен в предвидените от закона случаи.
Доказателствата в административното дело пред съда, могат да бъдат такива, които вече са били събрани, представени и използвани в производствата пред административния орган, като и нови доказателства, събрани и представени за първи път пред съда по искане на страните. Доказателствата, събрани редовно в производството пред административния орган, имат сила и пред съда. Той може да разпита отново свидетелите и вещите лица само ако намери за необходимо да ги изслуша непосредствено. По искане на страните съдът може да събира и нови доказателства, допустими по Гражданския процесуален кодекс. Вещи лица, оглед или освидетелстване той може да назначава и служебно.
Страните са длъжни да съдействат за установяване на истината.
Доказателствата се възпроизвеждат в съдебния административен процес посредством доказателствените средства. Доказателствените средства са предвидени и уредени от Административнопроцесуалния кодекс /чл. 39-52, чл. 141., чл 171/. Доказателствени средства са: обяснения на страните, декларации на страните или на техни представители, сведения, писмени и веществени доказателства, заключения и други средства, които не са забранени със закон. Специален закон може да предпише доказването на някои факти и обстоятелства да се извърши и с други средства. Съдебното производство използва доказателствата и доказателствените средства, които са събрани и използвани в административното производство.
Обясненията и поясненията на страните понякога се налагат, когато това е необходимо за изясняване на случая, както и когато специален закон предписва това.
Административнопроцесуалният кодекс предвижда засилена употреба на писмените декларации като доказателствено средство. Писмените декларации са прогресивно приложение на принципа на процесуалната икономия и защитата правата на гражданите или най-малкото облегчаването на работата на гражданите, организациите и съответните административни органи. С писмена декларация се установяват факти и обстоятелства, за които специален закон не предписва доказването да става по определен начин или с определени средства. С писмена декларация могат да се установяват факти и обстоятелства, за които специален закон предписва доказване с официален документ, но такъв не е бил издаден на страната в определения за това срок, освен ако в нормативен акт за определени видове документи се предвижда друго.
Пред съда могат да бъдат представяни електронни документи, подписани с универсален електронен подпис, по реда на Закона за електронния документ и електронния подпис.
АПК определя допустимостта на доказателствените средства като въвежда три ограничения: първото е абсолютно - доказателствените средства да не са забранени от закона; второто също е абсолютно – не се допускат доказателствени средства, които не са събрани или изготвени при условията и по реда, предвиден в Административнопроцесуалния кодекс, или по реда, предвиден в специалните закони; третото е относително - друг нормативен акт да не предписва определени начини или определени средства, с които да става доказването на някои факти или обстоятелства. “Забранени от закона” са тези доказателствени средства, чието използване би довело до извършването на престъпление или друго правонарушение, както и такива доказателствени средства, чиято употреба е пряко забранена от законова норма. В редица случаи нормативни актове предписват точно определен начин или определени средства, с които трябва да стане доказването на някои факти или обстоятелства.
По исканията за доказателства съдът се произнася в закрито заседание. Разрешаването им може да стане и в първото заседание по делото, ако съдът намери, че е необходимо да изслуша и устните обяснения на страните по посочените от тях доказателства.
В хода на делото страните могат да представят и нови доводи. Няма пречка доводите, изложени в жалбата, да бъдат допълнени или да бъдат представени нови доводи в хода на съдебното производство. Когато в съдебно заседание се представят нови доказателства или се правят нови доводи за незаконосъобразност, съдът е длъжен в резултат на това да не допусне увреждане на правата и законните интереси на останалите участници в производството. Съдът има задължението да даде възможност на всички заинтересовани страни да се запознаят с новите доказателства и доводи, като се предостави на страните процесуална възможност те да вземат отношение по тях и евентуално и те да представят съображения и доказателства, ако имат такива.
Съдът извършва съдебна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт. Предмет на съдебната проверка е широк. Той включва проверка на всички основания за оспорване – дали актът е издаден от компетентен орган и в установената форма, дали са спазени административнопроизводствените правила иматериалноправните разпоредби и дали съответства на целта на закона.
При извършване на съдебната проверка за законосъобразност съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК (чл.161 ал.1 АПК). Съдът отменя акта поради нарушението, което той е установил. Нещо повече - в жалбата или протеста може да се иска отмяна на акта, а съдът установява съществени и тежки нарушения на изискванията за законосъобразност, които водят до нищожност на акта. Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. Съгласно чл. 168 ал. 2 и 3 АПК нищожността трябва да бъде обявена при констатирането й от съда, независимо че страната не е посочила в жалбата или протеста си такова основание. Ако съдът намери, че са налице основания за нищожност на административният акт, съдът продължава производството и обявява нищожността на акта, дори и актът да е бил оспорен на друго основание и да не имало искане за обявяване на нищожност. Например, в жалбата е посочено нарушение на процесуалноправните правила, а съдът е установил, че всъщност органът, който е издал акта не е бил компетентен. Установявайки нарушение “липса на компетентност” съдът обявява акта за нищожен. В съдебната практика съществуват и обратните случаи - от съда е искано постановяването на нищожност на акта, но съдът е установил, че има нарушение на закоността, което води до унищожаемост на акта, поради което отменя този акт. Разбира се, в този последен случай, за да може съдът да отмени акта, за който жалбоподателят е искал постановяване на нищожност, трябва да е бил спазен 14-дневния срок за обжалване на акта по АПК.
При оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове.Това означава, че и при тези актове съдебната проверка е само за законосъобразност като съдът проверява и дали са спазени законовите рамки /ограничения/ на оперативната самостоятелност.
Съдът не е обвързан от доводите и основанията за незаконосъобразност, посочени в жалбата, обаче съдът е обвързан от предмета на делото, очертан в жалбата. Това означава, че съдът не се занимава с проверка за законосъобразност на други административни актове, които не са атакувани в жалбата относно тяхната незаконосъобразност. Съдът не може да се занимава и с проверка за законосъобразност на части на административния акт, които не са били обжалвани, в случаите когато е оспорен не целият акт, а само част от него.
Правомощия на съда при решаване на делото.
Съдът се произнася по спора, предмет на делото, с решение. Ако прекратява производството съдът се произнася с определение.
Съдът може да обяви нищожността на оспорения акт, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването.
Когато бъдат отменени мълчалив отказ или мълчаливо съгласие, смятат се за отменени и изричните такива, последвали преди решението за отмяна.
Когато отменя незаконосъобразния административен акт изцяло или отчасти, правомощията и действията на съда при решаване на делото са в зависимост от това дали въпросът, който е предмет на административния спор пред съда, е предоставен на преценката на административния орган или не. Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество.
Съдът отменя административния акт и изпраща преписката на съответния компетентен административен орган, т.е. не решава делото по същество в три случая: 1/ когато въпросът е предоставен на преценката на административния орган, т.е. когато оспореният акт е издаден при упражняване на оперативна ; 2/ когато актът е нищожен поради некомпететност и 3/ когато естеството на акта не позволява съдът сам да реши делото по същество. Изразът “ предоставен на преценката на административния орган” се отнася за случаите на отмяна изцяло или частично, както и за нищожност на акт, който е бил взет от административния орган в условията на оперативна самостоятелност. При съдебното обжалване съдът се е занимавал само с въпросите за законосъбразност на този акт, но ако в резултат на нарушение на законово изискване актът бъде отменен изцяло или частично, съдът не може да реши административноправния спор по същество, защото спорният въпрос трябва наново да се реши в условията на оперативна самостоятелност /въпросът е предоставен на преценката на административния орган/. По същия начин съдът отменя административния акт и връща преписката заедно със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона на съответния административен орган и в случаите, когато естеството на акта не позволява съдът да реши делото по същество. Тук става дума за случаи, когато, въпреки, че законът не е изрично предвидил даден въпрос да бъде решаван по преценка на административния орган, въпросът е от такова естество, че може да бъде решен по същество само от съответния компетентен административен орган, а не от съда. Извън случаите, когато въпросът е предоставен на преценката на административния орган, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или порокът или естеството му не позволяват решаването на въпроса по същество от съда, той изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона (чл.173 ал.2 АПК).
При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административният орган да го издаде, без да дава указания за съдържанието му.
Така, правомощията на съда в производството по обжалване на индивидуални административни актове по реда на АПК са следните:
а/ Съдът обявява административния акт за нищожен, когато в процеса за отмяна установи, че обжалваният като унищожаем административен акт всъщност е нищожен, или когато е било искано обявяването на акта за нищожен. Съдът се произнася по същество, т.е. съдът решава делото по същество с едно изключение: когато актът е нищожен поради некомпетеност, тогава съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
б/ Съдът отменя изцяло обжалвания акт, когато нарушението/нарушенията за изискване на законност засягат целия административен акт. Съдът се произнася по същество, т.е. решава делото по същество с две изключения: първо, когато въпросът е бил предоставен на преценката на административния орган и второ, когато естеството на акта не позволява решаването по същество от съда, тогава съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
в/ Съдът отменя административния акт отчасти, когато е налице частична недействителност на акта; останалата, неопорочената част на акта остава в сила и поражда съответните правни последици. Съдът се произнася по същество в отменената част на акта, т.е. решава делото по същество с две изключения както и при отмяната на целия акт: първо, когато въпросът е бил предоставен на преценката на административния орган и второ, когато естеството на акта не позволява решаването по същество от съда, тогава съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
г/ Съдът изменя административния акт, когато актът или част от него са незаконосъобразни, съдът ги отменя и ги заменя с друго съдържание. Изменението означава, че съдът има право в съответната част или целия акт да реши въпросът по същество, т.е. решава делото по същество.
д/ Съдът отхвърля оспорването (жалбата или протеста), когато то се е оказала неоснователно, а и когато съдът служебно не е установил други, непосочени от оспорващия, основания за отмяна на оспорения административен акт.
Възможно е отменият като незаконосъобразен административен акт да е бил отказ за издаване на документ. Съдът не може да издаде документа, който е бил отказан незаконно. Тези случаи попадат в хипотезата, че естеството на акта не позволява решаването на въпроса по същество от съда. Спецификата тук е, че съдът не дава задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона (чл.173 ал. 3 и 4 АПК). При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. При отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт, съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган.
Когато задължи органа да издаде административен акт или документ, съдът определя и срок за изпълнението.
Съдът произнася решение само по отношение на административния акт, който е бил обжалван. Когато е обжалвана само част от административен акт, съдът се произнася и постановява решение само по отношение на обжалваната част.
Съдът се произнася по спора, предмет на производството, с решение. Ако прекратява производството, съдът се произнася с определение.
Съдът се произнася с решение в едномесечен срок от разглеждането на делото.
В решението се посочват имената на страните, освен когато то има действие по отношение на всички.
Съдът може да направи поправка на очевидна фактическа грешка в решението. Поправка на очевидна фактическа грешка може да стане по искане на страна или по инициатива на съда. За поправка на фактическа грешка няма срок. По свой почин или по искане на страна съдът може да поправи допуснати в решението писмени грешки, грешки в пресмятането или други подобни очевидни неточности. Решението за поправката се постановява в закрито заседание и подлежи на обжалване по реда на самото решение. След влизането си в сила то се отбелязва върху поправеното решение и преписите.
Когато не се е произнесъл по цялото оспорване съдът по свой почин или по искане на страна по делото постановява допълнително решение. Страната може да направи искане за допълнително решение в едномесечен срок от постановяване на решението по делото. Допълнителното решение се постановява в открито заседание с призоваване на страните. То подлежи на обжалване по реда на първоначалното решение.
Решението има сила в няколко посоки:
Решението има сила за страните по делото. Ако оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички.
Актове и действия на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение на съда, са нищожни. Всеки заинтересован може винаги да се позове на нищожността или да поиска от съда да я обяви.
Решението, с което е отхвърлено оспорване за отмяната на административен акт, е пречка за оспорването му като нищожен.
Решението на първоинстанционния съд не е окончателно и не влиза в сила веднага. То подлежи на касационно обжалване. Ако е влязло в сила то може да подлежи на отмяна по АПК.
Вместо с решение административноправният спор може да завърши със споразумение пред съда. Споразумението е модерен добронамерен способ за разрешаване на спора относно. Споразумението в административно дело пред съд напомня на съдебната спогодба в гражданския исков процес. При споразумението властническият метод, който е характерен за административнопрваните отношения, се заменя с невластническо съгласуване на волите на страните по административното дело във техен взаимен интерес. Споразумението замества решението по най-добрия за всички страни начин и постига желания изход на делото, като наред с това осигурява бързина и икономия на производството.
Споразумение може да се сключи пред съда при всяко положение на делото при условията, при които може да бъде сключено в производството пред административния орган, дори и ако последният е отказал потвърждаването му. Споразумението не трябва да противоречи на закона. В споразумението задължително участват всички страни по делото.
Споразумението се сключва в писмена форма и съдържа: обозначаване на съда, пред който е сключено, дата на сключване, страни, предмет и съдържание на споразумението, бележка (отбелязване в протокол) за изчитането му и приемането му и подписи на страните, както и име и подпис на съдията.
Съдът потвърждава сключеното пред него споразумение с определение. С определението, с което потвърждава споразумението, съдът обезсилва административния акт и прекратява делото. Определението може да бъде обжалвано само от страна, неучаствала в споразумението. Ако бъде отменено, разглеждането на делото продължава. Потвърденото споразумение има значението на влязло в сила съдебно решение.
Отказът на съда да потвърди споразумението може да се обжалва с частна жалба, подадена съвместно от страните по него.
ОСПОРВАНЕ НА ПОДЗАКОНОВИ НОРМАТИВНИ АКТОВЕ
Предмет на оспорване.
Възможността за оспорване на нормативни административни актове пред съда е регламентирана от Констуцията на Република България от 1991 г., от приетия в последствие Закон за Върховния административен съд и понастоящем от Административнопроцесуалния кодекс. Разширяването на “общата клауза” за обжалваемост на върху всички актове на администрацията, включително и нормативните, е важна демократична придобивка за административното правосъдие и за защитата на правата не само на отделни граждани, органи и организации, но и на големи групи от обществото. Възможността за обжалването на подзаконовите нормативни административни актове пред съда е мощно средство за “възспиране” и контролиране на изпълнителната власт в прилагането на принципа за разделение на властите.
АПК употребява две наименования за нормативните актове на административните органи – “нормативни административни актове” (чл. 75-79 АПК) и “подзаконови нормативни актове” (чл. 185-195 АПК). И двете наименования са еднакво правилни, но щеше да бъде по-прецизно ако в текстовете на целия кодекс беше употребено наименованието, с което е дадено законовото определение на този вид актове в чл. 75 – нормативен административен акт.
За обхвата на нормативните административни актове, които подлежат на оспорване пред съд, важат същите изключения, както и при другите административни актове. Административнопроцесуалният кодекс не се прилага за актовете:
• на Народното събрание и на Президента на Републиката;
• с които се упражнява законодателна инициатива;
• се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица..
Могат да се оспорват цели нормативни административни актове или отделни техни части - раздели, членове, алинеи и параграфи. Може да се обжалва и само наименованието на нормативен административен акт. Приложенията към нормативен административен акт могат да се обжалват чрез обжалване на акта само ако и те самите съдържат подзаконови правни норми.
Обжалват се само влязли в сила нормативни актове. Нормативните актове по принцип влизат в сила три дни след обнародването им, а когато в тях е определен друг срок - от деня, за който е обявен срока им на влизане в сила. Невлязъл в сила нормативен акт не е завършен административен акт и не може да бъде оспорван пред съда.
Нормативните административни актове могат да се оспорват само по съдебен ред. Те не могат да бъдат оспорени по административен ред. Чл.81 ал.1 АПК предвижда възможността за оспорване по административен ред само за индивидуалните и общите административни актове.
Административнопроцесуалният кодекс отчита особения характер, правното и обществено значение на подзаконовите нормативни актове и регламентира специфичните правила на производството за тяхното оспорване пред съд в отделна глава на кодекса. Специфичният характер на подзаконовите нормативните актове изисква самостоятелно регламентиране на отделно производство, в което могат да се оспорват пред съд нормативни актове на администрацията. Особеностите в характеристиката на нормативните административни актове не само обуславят различните правила на производството по тяхното оспорване, но се проявяват в отделни елементи на административното съдопроизводство, които не са изрично регламентирани от кодекса и които са предмет на тълкуване от съда и административната практика, като правен интерес, основания за допустимост на жалбата, основания за оспорване, сила на пресъдено нещо и други.
Кодексът е регламентирал само тези особености на производството за оспорване на нормативните административни актове, свързани със спецификата им, които различават това производство от производството за оспорване на ненормативни актове: срок за обжалване, ефект на жалбата за спиране на изпълнението, състав на съда и участие на прокурора, правни последици от отмяната на нормативните актове, изискване за обнародване на съдебното решение и определение.
Производството по оспорване на подзаконови нормативни административни актове, там, където не са посочени изрично от кодекса различия, следва общите правила на производството за оспорване на индивидуалните административни актове. АПК предвижда субсидиарно прилагане на тези правила. За неуредените въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административин актове, с изключение на чл. 152, ал. 3, чл.173 и 178. (чл.196 АПК).
Поради това тук са анализирани само особените правила, отнасящи се до обжалването на нормативните административни актове.
Основания за оспорване.
Основанията за оспорване на подзаконовите административни актове са същите пет основания, изброени в чл.146 АПК, но те отразяват спецификата на нормативните административни актове, проявена в петте основни изисквания за законосъобразност. При анализа на основанията за оспорване трябва да се имат предвид и правилата в производството за издаването им по АПК.
Особеното при изискването за компетентност се проявява в две насоки: 1. Органите, които могат да издават нормативни актове, са законово определени, те са изрично овластени от Конституцията или закон; и 2. Компетентността за издаване на нормативни актове не може да се прехвърля. Според чл.2, ал.1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията, от закон или указ, а ал. 2 на същия член постановява, че компетентността за издаване на нормативни административни актове не може да се прехвърля. Тези правила са възпроизведени от АПК в чл. 76: Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля. Общинските съвети издават нормативни административни актове, с които се уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Поради това не е възможно делегиране на правомощията за издаване на подзаконови нормативни актове или заместване на компетентния орган ако то изрично не е предвидено за определен орган в Конституцията, закон или указ. Издаването на нормативни административни актове е изрична и изключителна компетентност на органа, овластен от Конституцията или закон за автор на такива актове. Липсата на компетентност винаги води до нищожност на акта.
Неспазването на установената форма като основание за отмяна на нормативни административни актове проявява спецификата си в три направления. Първо, това е абсолютното изискване за писмена форма. Нормативните актове могат да бъдат издавани само в писмена форма. Второто е различието от изискването за мотиви, и налагането на специфични изисквания за форма на нормативните актове съгласно Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове, отнасящи се за наименование и номер на акта, строеж на нормативния акт от членове, алинеи, точки и букви, означаването на допълнителните, преходните и заключителни разпоредби с параграфи. Тези изисквания са установени в нормативен акт по прилагането на закон, който установява регламентацията за подзаконовите нормативни актове, и представляват изисквания за форма по чл.146 т.2 АПК Неспазването им може да бъде основание за отмяна на нормативния административен акт. Третата особеност на “установената форма” на нормативните административни актове е изискването за обнародване. АПК регламентира правила за удостоверяване и обнародване на нормативните административни актове (чл.78): Текстът на нормативния административен акт, както и приемането му по надлежния ред, се удостоверяват: 1. При постановление на Министреския съвет – от министър председателя; 2. При другите нормативни административни актове – от органа, който ги е издал, а когато органът е колективен – от неговия председател. Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в “Държавен вестник”. Нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин. Неспазването на правилата за удостоверяване и обнародване на нормативния административен акт е съществено нарушение на законосъобразността . Необнародването на акта е липса на форма, която води до нищожност, тъй като за да произведе действие, нормативният акт трябва да бъде обнародван.
Основанието за оспорване “съществено нарушение на административно-производствените правила” също е повлияно от нормативният характер на обжалвания акт. АПК в реда за издаване на нормативни административни актове (чл.77) е предвидил задължение за компетентния орган да издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Тази кратка разпоредба съдържа редица административнопроизводствени правила - тя означава, че преди издаването на окончателен нормативен акт, трябва да бъда изготвен проект за този акт, проектът да бъде разпратен или представен за обсъждане, и в резултат на това обсъждане да са получени становища, предложения и възражения. Компетеният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Особеностите на противоречието с материалноправните разпоредби като основание за отмяна на нормативните административни актове пряко произтичат от характера на тези актове. Нормативните административни актове са подзаконови актове, които имат предназначение да додетайлизират, да дорегулират, да приложат по-нататък разпоредбите на закона. Поради това при издаването на нормативни актове особено съществено значение придобива съобразяването със закона, в чиято връзка те се издават. При нормативните административни актове съобразяването със закона не е само рамка, насока и ограничение на съдържанието на акта, засягащо развитието на едно индивидуално конкретно правоотношение. Съобразяването със закона при тях има мултиплициращ ефект. Нормативните административни актове на свой ред се превръщат в източник на общозадължителни правни разпоредби, с които трябва да се съобразяват другите нормативни административни актове от по-ниска степен, както и индивидуалните и общите административни актове. Поради това нормативните административни актове не само трябва стриктно да се придържат към рамката на закона, но и много внимателно да се съобразяват със съдържанието на закона. Те не могат да предвиждат други или повече права и задължения от тези, които законът е предвидил. Съдебната практика категорично приема, че подзаконов нормативен акт не може да предвижда “нови задължения”, които не са уредени в закона. Актът по прилагане на закона може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден.
Във връзка с основанието за оспорване “противоречие с материалноправни разпоредби” се поставя и въпросът с разпоредбите на кой нормативен акт от по-висока степен даденият нормативен административен акт трябва да бъде приведен в съответствие. За разлика от индивидуалните административни актове, където съответствието най-напред се търси в най-близкия до спорния акт нормативен административен акт, т.е. в най-ниския по степен нормативен акт, въз основа на който е издаден индивидуалния акт, при нормативните административни актове е обратното - съответствието трябва да се търси по отношение на материалноправните разпоредби на закона, независимо колко и какви подзаконови нормативни актове с по-висока степен стоят над тях. При анализиране на това основание трябва да се има предвид и приложението на основния принцип в АПК за прилагане на нормативния акт от по-висока степен, формулиран в чл. 5 АПК.
Разпоредбата на чл. 142 ал. 1 на АПК, че съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването, придобива значението на непременна и необходима връзка, когато бъде отменен нормативния акт въз основа, на който е бил издаден подзаконовия административен акт. Ако бъде отменен нормативния акт в изпълнение на който е бил издаден подзаконовия нормативен административен акт, той последният остава без првано основание и действието му следва да бъде прекратено.
Несъответствието с целта на закона е основание за отмяна, което се свързва отново с основното предназначение на нормативните административни актове - прилагането на закона. Всеки закон има цел, изразена изрично или имплицитно в съдържанието му. Тази цел следва да бъде и целта на подзаконовия админстративен нормативен акт.
Право на оспорване.
Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, или за които той поражда задължение.
Правният интерес като елемент на активната легитимация на жалбоподателя при оспорване на подзаконов нормативен акт претърпя нееднопосочно развитие. Първоначалното схващане в административната и съдебната практика беше, че правен интерес от обжалването на нормативен административен акт има лице, което може да бъде настоящ или потенциален адресат на този акт и неговите права са засегнати или могат да бъдат засегнати от обжалвания нормативен акт. Това разбиране в съдебната практика постепенно еволюира в концепция за отпадане на изискването за доказване на пряк и личен интерес от отмяната на обжалвания нормативен акт. Прие се, че нормативният административен акт урежда широк кръг обществени отношения и се прилага за неограничен и неопределен брой правни субекти. Всяко лице под юрисдикцията на на Р България е в една или друга степен потенциален участник в тези отношения, поради което винаги има интерес от атакуването на незаконосъобразен нормативен административен акт. Презумцията беше, че всеки нормативен административен акт би могъл да засегне всеки от правните субекти, по отношение на които действа. АПК с текста на чл.186, регламентиращ правото на оспорване, приема компромиса на едно средно положение между двете крайни практики – правният интерес се определя от това, че дадено лице е засегнато или може да бъде засегнато от нормативния административен акт или за него актът е породил задължения.
Наред с лицата, които имат право да оспорват индивидуалните и общите административни актове – заинтересованите граждани и организации, в разпоредбата на чл. 186 ал.1 АПК, която урежда правото на оспорване на подзаконови административни актове, изрично са посочени и органите.
Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат и органите, чиито права и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати или за които актът поражда задължения. Очевидно законодателят има предвид държавните органи, включително и органите на местно управление. Текстът на тази разпоредба не би трябвало да се тълкува ограничително в смисъл, че държавните органи могат да оспорват само подзаконовите нормативни актове, но не и другите административни актове. Целта на разпоредбата е да се подчертае важността на подзаконовите административни актове за функционирането на държавния апарат.
Прокурорът може да подаде протест срещу незаконосъобразен подзаконов нормативен акт.
Ред и форма на оспорването.
Оспорването става със жалба или протест по реда, предвиден за оспорване на индивидуални административни актове с някои различия както следва:
АПК предвижда безсрочност на оспорването – няма срок за подаване на жалбата или протеста. Подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
Жалбата или протестът се подават чрез органа, издал оспорения акт, но органът няма задължението да прилага списък на страните в производството по издаването на административния акт, когато препраща жалбата заедно с преписката на съда. Това е логично, защото нормативният акт се отнася до неограничен брой лица и все още в производството по издаването му не съществуват страни.
Основанията за допустимост на жалбата и протеста срещу подзаконов нормативен акт също отразяват спецификата на този вид административни актове. При оспорването на нормативните актове не бива да се прилагат автоматично основания за допустимост, прилагани при оспорването на индвидуалните административни актове. Основанието за недопустимост например по чл. 159 т.5 АПК , че оспорването е просрочено, няма приложение в това производство, тъй като жалба или протест срещу нормативен административен акт могат да се подават без ограничение във времето. Във връзка с допустимостта на жалба срещу нормативен акт се наблюдава известна специфика и по отношение на силата на пресъдено нещо. Според чл. 187 ал.2 АПК последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо. Тази разпоредба трябва да се преценява внимателно. С оглед на правния мир и стабилитет не трябва да се допуска оспорване на повече от един път на целия акт или на едни и същи части от него. Но ако е била оспорена отделна разпоредба на нормативния административен акт и съдът се е произнесъл по нея, защо да не е допустимо впоследствие да бъде оспорена друга разпоредба от него. Действително, че съдът служебно проверява дали са налице и петте изисквания за законност на акта, но ако той е бил обжалван в една своя част, възможно е приведените доказателства и вниманието на съда да са били съсредоточени върху правния спор относно тази разпоредба. Би трябвало да е допустимо ново оспорване срещу оспорван вече нормативен акт ако новото оспорване е насочено към негови части и разпоредби, които преди това не са били оспорени и по които съдът не се е произнасял. Не е недопустимо производство между същите страни по отношение на същия нормативен административен акт, но срещу други негови разпоредби. По същата логика ако междувременно са изменени или допълнени оспорвани вече разпоредби, те могат да бъдат предмет на ново обжалване.
Делото пред съда.
Съд: Подзаконовите нормативни актове се оспорват пред Върховния административен съд или пред административен съд в зависимост от автора им. Принципът е, че подзаконовите административни актове се оспорват пред Върховния административен съд, а само тези на общинските съвети пред сътоветния административен съд.
Подзаконовите нормативни актове се оспорват пред Върховния административен съд, който разглежда делото в състав от трима съдии.
Подзаконовите нормативни актове на общинските съвети се оспорват пред съответния административен съд, който разглежда делото в състав от трима съдии.
Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. Ако намери за необходимо съдът може да спре действието на подзаконовия нормативен акт или на част от него. В тези случаи съдът се произнася с определение за спиране действието на подзаконовия акт. Това определение се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването.
Съобщение за оспорването се извършва по реда, предвиден и за общите административни актове. Ако оспорването е редовоно, съдът в едномесечен срок го съобщава чрез обявление в “Държавен вестник”, в което се посочва оспорения административен акт или негова част и номера на образуваното дело. Копие от обявлението се поставя на определеното за това място в съда и се публикува в Интернет страницата на Върховния административен съд. По същия ред се съобщава и определението за спиране на делото.
Страни по делото са оспорващият и органът, издал подзаконовия нормативен акт.
Всеки, който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването или да встъпи като страна наред с административния орган до началото на устните състезания при всяко положение на делото, без да има право да иска повторяне на извършени процесуални действия. Препис от молбата за присъединяване или за встъпване се връчва на насрещните страни. Съдът се произнася с определение по молбата за присъединяване или встъпване. Определението, с което встъпването не се допуска, подлежи на обжалване с частна жалба. Това би трябвало да важи и за определението, с което присъединяването не се допуска.
Съдът заседава в състав от трима съдии.
Делото се разглежда с участието на прокурор. Това може да бъде прокурорът, който е подал протест, но няма задължително правило, което да изисква това. Логично е обаче прокурорът, който участва в делото да поддържа протеста, даже и ако той е направен от друг прокурор. Прокурорът е институция и като такъв участва в административни дела, когато това е предвидено в закон, както и като такъв предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове чрез подаване на протест.
Съдът служебно проверява спазени ли са петте изисквания за законносъобразност на оспорения акт или на оспорените части от нормативния акт. при оспорването на нормативните административни актове, съдът се произнася само по тези части от акта, които са предмет на жалбата или протеста. Съдът е обвързан от петитума на жалбата. Той разглежда и се занимава само с оспорените разпоредби в нормативния административен акт. Ако съдът установи нарушение на законосъобразността на други разпоредби, а не на тези, които са предмет на оспорване в съдебното производство, той не може да ги отмени ако няма изрично искане от жалбоподателя за това. Всъщност нормите - отделни раздели или членове, съдържащи се в нормативния административен акт, се възприемат като отделни разпоредби, които са самостоятелен предмет на преценка за законосъобразност. Ако не са обжалвани, съдът не ги разглежда. Но ако са обжалвани важи принципът на служебното начало - съдът преценява тяхната законосъобразност по отношение на всички основания за отмяна. Съдът е обвързан от оспорените в жалбата разпоредби, но не е обвързан от посочените основания за отмяна. Съдът служебно проверява законосъобразността на оспорвания акт на всички основания.
Решение по делото.
Съдът може да обяви нищожност на оспорения нормативен административен акт изцяло или на част от него , да го отмени изцяло или частично или да отхвърли оспорването.
Съдът не може да измени оспорения нормативен административен акт. Съдът с решението си не може да измени съдържанието на нормативния акт по същество. Когато е преценил, че актът или негова част е незаконосъобразен, съдът може да отмени целият акт или съответната част, но не може да измени съдържанието на незаконосъобразната част на акта или целия акт. Приемането на определен вид нормативни актове е изрична компетентност на точно определен административен орган и не може да бъде иззета от съда. Съдът не може също така като отмени акта, да върне преписката на съответния компетентен административен орган, издал акта, за решаване на въпроса по същество, защото нормативните актове се издават по точно определен от закона ред. Компетентният административен орган не може да приеме наново или да измени нормативния административен акт само въз основа на решението на съда. Компетентният орган може да приеме нов нормативен административен акт в ново самостоятелно производство.
Съдът се произнася само по тези части от акта, които са предмет на жалбата или протеста. Частите от нормативния акт са отделни норми – раздели, членове, алинеи и се възприемат като отделни разпоредби, които са самостоятелен предмет на оспорване. Ако не са били оспорени, съдът не може да се произнесе по тях и евенвтуално при консатитрана незаконосъборазност да ги отмени.
Съдът в мотивите към решението взема отношение към основателността на изложените в жалбата или протеста основания за оспорване.
Когато влезе в сила съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя нормативния административен акт, то се обнародва. Съдебното решение, с които се обявява нищожност или се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.
Съдебното решение има действие по отношение на всички. Нормативният административен акт има действия спрямо всички, така че и решението по неговата правна съдба също има действие спрямо всички.
Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. Тъй като съдебното решение влиза в сила от деня на обнародването му, това означава, че подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на обнародването на съдебното решение, с което се отменя акта.
Правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компететния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение.
Право
Административно право и процес: 3
- Детайли
- Главна категория: Право
- Категория: Административно право и процес
- Посещения: 16715