Право

ОСПОРВАНЕ НА ОБЩИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ

Предмет.
Общите административни актове заемат важно място в дейността на административните органи. Те се отнасят до широк неопределен брой адресати и по принцип създават права или задължения от значим обществен и индивидуален интерес. Преди приемането на Административнопроцесуалния кодекс съществуваха само някои откъслечни производствени разпоредби в Закона за Върховния административен съд относно производствените правила при оспорването на общите административни актове. Административнопроцесуалният кодекс съдържа отделен раздел в главата за оспорване на административни актове пред първата инстанция на съда, който урежда оспорването на общите административни актове пред съда в чл.179 и следващите.

Право на оспорване имат прокурорът и лица, които имат правен интерес.  Лицата, които имат право да оспорват общия административен акт,  са заинтересованите лица и техните организации. Уредбата  в АПК на производствата по издаване и оспорване на общите административни актове разграничава няколко понятия и групи “заинтересовани лица”. Голямата група “заинтересовани лица” отговарят на въприетото от кодекса общо понятие “заинтересовани лица”. Тя включва всички лица и организации, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени от административния акт или за които той поражда задължения. Другата група “заинтересовани лица” е ограничена и определена  от разпоредбите, отнасящи се до общите административни актове чл.66, 67, чл. 179 АПК.(например административният орган изпраща проекта на общия административен акт до организации на заинтересовани лица, следователно той знае и определя чрез действията си по изпращането кои са тези заинтересовани лица.)  Тази група “заинтересовани лица” не е “неопределен брой лица”. Административният орган, автор на общия административен акт, ги е идентифицирал и конкретизирал чрез действията си по изпращането до тях и техните организации на проекта на общия административен акт, а в последствие и съобщението за издаването на акта. Третата група “заинтересовани лица” е с “неопределен брой”, но е характеризирана с пространствено държавен принцип – “заинтересовани лица от съседна държава” (чл.70 АПК). Не обсъждаме странното ограничение “от съседна държава”, въпреки че то поставя правния въпрос какво ще стане ако се появят заинтересовани лица от друга чужда, но не съседна държава - ще им се откаже статута на заинтересовани ли?. Това е група от “неопределен брой лица на територията на съседна държава”, за които съществува вероятност общият административен акт да засегне техни права, свободи или законни интереси.
Организациите на заинтересованите лица могат да представляват заинтересованите лица в производството по издаване и обжоалване на административния акт.  

Основанията за оспорване на общите административни актове са същите като тези за оспорване на индивидуални административни актове по чл. 146 АПК.
Производството по издаването на общи нормативни актове съдържа редица специфики, които се отразяват и на основанията за оспорването им по съдебен ред. Откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта по представителни организации на заинтересованите лица  или по друг подходящ начин. Уведомяването  включва и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството. Заинтересованите лица и техните организации имат право на достъп до цялата информация, съдържаща се в преписката по издаване на общия административен акт, доколкото в специалне закон не е установено друго. Компетентният административен орган определя и оповестява публично една или повече форми на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта измежду следните форми: писменни предложения и възражения; участие в консултативни органи, подпомагащи издаващия акта орган;  участие в заседания на издаващия акта орган, когато той е колективен; обществено обсъждане (чл.66-69 АПК). Някои от изброените условия и форми за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта могат да не бъдат спазени само в случаите, когато общ административен акт трябва да се издаде неотложно за предотвратяване или преустановяване на нарушетия, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота , здравето и имуществото на гражданите или за управление при кризи.

Сроковете за оспорване на общите административни актове също отразяват спецификата на общите административни актове. Те са с различна продължителност в зависимост от производството по издаването и съобщаването на оспорения общ административен акт. Общите административни актовете могат да се оспорят в едномесечен срок от съобщението за издаването им или в 14-дневен срок от отделните съобщения до лицата, участвали в производството пред административния орган (чл.179 АПК). 14-дневният срок за оспорване от получаване на отделните съобщения не се различава по продължителност и условия от този при оспорване на инидвидуалните административни актове. Този срок важи за отделните заинтересовани лица или организации, които са участвали в производството по издаване на общия административен акт чрез предложения, възражения или по друг начин по смисъла на чл. 72 ал. 2 АПК. Проблем създава първата хипотеза, при която едномесечният срок започва да тече от съобщението за издаването му. Той е адресиран към всички лица, които не са участвали в производството по издаване на съответния общ административен акт, но които по някакъв начин са заинтересовани, засегнати или застрашени от този акт. Това са “неопределен брой лица” според дефиницията на общия административен акт. Според чл. 72 ал. 1 съдържанието на общия административен акт се съобщава по реда, по който е направено уведомяването за предстоящото издаване на общия административен акт по чл. 66 АПК, а то става с публично оповестяване чрез средствата за масово осведомяване за този “неопределен брой лица”, които не попадат в категорията на заинтересованите лица, участващи в производството. Публичното оповестяване чрез средства за масово осведомяване е несигурно като правно определение и не създава гаранции за реална защита на засегнатите от общия административен акт лица. Удължаването и възстановяването на тези срокове  трябва да бъдат съобразено с тези особености на съобщаването на общия административен акт.

Делото пред съда
Съд: Оспорването на общите административни актове се гледа от съответния административен съд или Върховния административен съд в зависимост от правилата за подсъдност в АПК.

Жалбата и протеста срещу общ административен акт се подчиняват на общите правила за оспорването на индивидуалните административни актове – ред на подаване на оспорването, форма на жалбата или протеста и прочие.

Съобщение за оспорването се извършва по реда, предвиден и за нормативните административни актове. Ако оспорването е редовно, съдът в едномесечен срок го съобщава чрез обявление в “Държавен вестник”, в което се посочва оспорения административен акт или негова част и номера на образуваното дело. Копие от обявлението се поставя на определеното за това място в съда и се публикува в Интернет страницата на Върховния административен съд. По същия ред се съобщава и определнието за спиране на делото.

Оспорването не спира изпълнението на общия административен акт. Това е съществена разлика със суспенсивния ефект на оспорването на индивидиуалните административни актове, при който оспорването спира изпълнението на акта. Това, което е общо правило при оспорването на индивидуалните административни актове, е изключение при оспорването на общите актове. Оспорването не спира изпълнението на общия административен акт, само съдът може да спре изпълнението на основания, предвидени в кодекса.

Страни по делото са оспорващият и органът, издал общия административен акт.
Други заинтересовани лица могат да встъпят като страни по делото до началото на устните състезания. Те могат да се присъединят или към административния орган, издал акта, или към оспорващия, като подават молба за присъединяване или за встъпване. Препис от молбата от молбата за присъединяване или встъпване се предоставя на насрещните страни. Лицата, за които оспореният акт е благоприятен, могат да встъпят като страни наред с административния орган до приключване на устните състезания при всяко положение на делото. Всеки, който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването или да встъпи като страна наред с административния орган до началото на устните състезания при всяко положение на делото, без да има право да иска повтаряне на извършени процесуални действия.
Съдът се произнася по молбата за всъпване или присъединяване с определение. Определението, с което встъпването не се допуска, подлежи на обжалване с частна жалба. Страните по делото нямат правна възможност да оспорват встъпването или присъединяването на други заинтересовани лица.
За неуредените в раздела за оспорване на общи административни актове в АПК се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуални административни актове с изключение на чл. 155 АПК. Това означава, че при оспорването на общите административни актове се прилагат правилата за проверка на редовност и допустимост на жалбата или протеста, допускането и събирането на доказателства, предмета на съдебната проверка на законосъобразността на акта на всички основания по чл. 146 и прочие. Не се прилагат само разпоредбите на чл. 155 АПК, които се отнасят до оттегляне и отказ от оспорването.
В делото по оспорване на общ административен акт оспорващият не може да оттегли оспорването или да се откаже от него изцяло или отчасти. Общият административен акт се отнася до неопределен брой лица. Той е с широка обществена значимост. Заинтересован от акта и от неговото оспорване може да се окаже не само конкретният оспорващ. Веднъж оспорването влязло в съда, то следва да бъде довършено и съдът да се произнесе по законосъобразността на оспорения общ административен акт.  

Решение на съда
Съдът се произнася по оспорването на общия административен акт с решение. Тъй като в прозиводството се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуални административин актове, това означава, че съдът има същите правомощия както и съдът при оспорване на индивидуалните административин актове. Съдът може да обяви нищожност на оспорения общ административен акт, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването.
Решението на съда, с което оспореният общ административен акт е обявен за нищожен, отменен или изменен, има действие по отношение на всички.  

ПРОИЗВОДСТВА ЗА ОБЕЗЩЕТЕНИЕ

Новата правна уредба на отговорността за вреди
Актуалността на въпроса за отговорността за вреди, причинени от незаконосъобразни актове и действия на държавни органи и необходимостта да се подобри законодателството в тази област се основава на новите условия и променените изисквания спрямо отношенията “държава – граждани” и “публичен сектор – частен сектор”. Особено внимание се постави върху въпроса кой може да търси обезщетение за вреди, причинени от незаконосъобразни актове и действия на държавни органи и кой точно дължи това обезщетение, т.е. срещу кого трябва да бъде предявен искът, за да може реално да се обезпечи вземането за обезщетение. При предишното законодателство беше спорен и въпросът дали отговорността на държавата за вреди от незаконосъобразна дейност се разпростира и върху отговорността за вреди, причинени от органи на местно самоуправление и техните длъжностни лица.
Въпреки, че  тези въпроси имат предобладаващ материалноправен характер,  те получиха отговора си от Административнопроцесуалния кодекс, с което се представи интересен пример как един процесуален закон може да промени стари и създаде нови материалноправни разпоредби.
Големият въпрос, който досега нямаше изрична правна уредба, беше дали и юридическите лица имат право на обезщетение за понесени вреди от незаконосъобразни актове и действия на държавата и нейните длъжностни лица. В разпоредбите си  относно производствата за обезщетение Административнопроцесуалният кодекс регламентира, че обезщетенията са “за вреди, причинени на граждани и юридически лица”. Преди влизането в сила на АПК Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани се отнасяше само до отговорността на държавата за вредите на гражданите. с което пък Ограниченият обхват на закона предизвикваше спор дали законът не противоречи на чл. 7 Конституцията, който предвижда отговорност на държавата  за незаконосъобразни действия на нейни органи и длъжностни лица без да ограничава лицата, които могат да претендират за обезщетение. В § 98 от Преходните и заключителни разпоредби на АПК се направиха изменения и допълнения към Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани. Наименованието му се измени така: Закон за отговорността на държавата и общините за вреди. Чл.1 на закона се измени така:

“Отговорност  за дейност на администрацията
Чл.1 (1) Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.
(2) Исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс.”
В съответните текстове след думата “граждани” се добави изразът “юридически лица”, което реши по категоричен начин въпроса за субектите, които имат право да искат обезщетение.
Субект на отговорността за вреди, причинени от незаконосъобразна дейност на държавни органи и длъжностни лица според Конституцията, е държавата. Конституцията установява отговорността на държавата в случаите на вреди, причинени от незаконни актове и действия на нейни органи и длъжностни лица. Конституционната разпоредба има общ характер с много широк обхват и се отнася до всички сфери на функциониране на публичната власт на държавата. Държавата отговаря за всички имуществени и неимуществени вреди, настъпили в резултат от увреждането с незаконен акт или действие на нейни органи или длъжностни лица. Тези органи и длъжностни лица са действали от името и за сметка на държавата при осъществяване на държавни дейности и функции.  Причинените вреди и загуби от действията на държавните органи и служители обосновават при определени условия отговорността на държавата.
С измененията в АПК субект на отговорност за вреди, причинени от незаконосъобразни актове,  действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица стават и общините.
Отговорността на държавата и на общините се съпътства от отговорността на длъжностните лица, които виновно са допринесли за настъпването на вредоносния резултат. Отговорността на длъжностните лица е регламентирана в отделни закони – ЗОДОВ, ЗДСл. Длъжностните лица и държавните служители носят отговорност за вреди ако са ги причинили виновно. Отговорността им възниква в резултат на тяхното виновно неправомерно действие или бездействие.
Държавният орган също е субект на отговорност за вреди, причинени от неговата или на неговите служители неправомерна дейност. Солидарна отговорност за причинени вреди предвижда изрично Законът за държавния служител, като регламентира, че за вреди, причинени на граждани, държавата отговаря солидарно с причинилия ги държавен служител. Законово е предвидена възможността за предявяване на иск за обезщетение на вредите от незаконосъобразна административна дейност в един общ исков процес спрямо всички солидарно отговорни правни субекти – съответния държавен орган и неговите виновни служители.
В процесуален аспект най-важната промяна  по отношение на досегашното производство е, че производствата за обезщетения са административни производства, които се развиват пред административния съд, за разлика от досегашния исков процес пред граждански съд.
Исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица, се разглеждат по реда на Административнопроцесуалния кодекс. По неуредените въпроси за имуществената отговорност се прилагат разпоредбите на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди.

Основания за иска за обезщетение.
Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.
За да възникне право за искане за обезщетение са необходими няколко кумулативно съществуващи предпоставки: 1. Вреда. Трябва да е настъпила вреда, която може да е имуществена или морална. Вредата включва като реално причинените щети, така и пропуснатите ползи. 2. Незаконосъобразен акт незаконосъобразно действие или бездействие на орган или длъжностно лица на държавата или общината. Вредата трябва да е настъпила в резултат на незаконосъобразно действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата или общината. 3. Изпълнение на административна дейност. Вредата да е настъпила от незаконосъобразния акт, действие или бездействие на органа или длъжностното лице при или по повод изпълнение на административна дейност. 4. Причинна връзка. Трябва да има пряка и непосредствена причинна връзка между незаконосъобразния акт, действие или бездействие и настъпилата вреда

Иск за обезщетение.
Допустимост на иска поставя редица процесуални условия в зависимост от това дали искът е за вреди, причинени от незаконосъобразен административен акт, който е бил отменен; или са причинени от нищожен или оттеглен административен акт;  или са причинени от незаконосъобразно действие или бездействие.
Когато вредите са причинени от унищожаем административен акт, иск може да се предяви след отмяната на административния акт по съответния ред. Искът може да се предяви и заедно с оспорването на административния акт до приключване на първото заседание по делото. Всички недостатъци на исковата молба трябва да бъдат отстранени най-късно в същото заседание.
 Когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.
Незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който  е предявен искът за обезщетението.
Ответник по иска е юридическото лице, в състава на което е включен административният орган, от чийто незаконен акт, действие или бездействие са причинени вредите. Субект на отговорността на причинените вреди е административният орган, издал незаконосъобразния акт или извършил незаконосъборазното действие или бездействие, но за да може да бъде обезпечено вземането за обезщетението чл.205 АПК предвижда, че искът за обезщетение се предявява срещу юридическото лице, в състава на което е включен административният орган, от чийто незаконен акт, действие или бездействие са причинени вредите.
Производството по иска за обезщетение е свързано със, производно е и е зависимо от производството по оспорване на административния акт, независимо дали оспорването е предшествало производството за обезщетение или се гледат в едно дело пред съда.
В случаите, когато искът за обезщетение е предявен заедно с оспорването на административния акт, по искане на страна или след преценка на съда, искът за обезщетение може да бъде отделен, ако разглеждането му ще затрудни производството по оспорване на административния акт. Разглеждането на отделения иск продължава в същия съд след влизане в сила на решението за обявяване на нищожност или за отмяна на акта.
Когато производството по оспорването бъде прекратено, прекратява се и производството по съединения с него иск, освен ако той е за обезщетение за вреди от нищожен административен акт или производството по оспорването е прекратено поради оттеглянето на административния акт.
Производството по иска се прекратява и ако оспорването бъде отхвърлено. При отмяна на съдебното решение производството се възстановява.
При прекратяване на производството може да се постигне  и споразумение за размера на обезщетението (чл.207 ал. 3 АПК). Тъй като кодексът предвижда, че споразумение може да се сключи при всяко положение на делото, възможно е разпоредбата на чл. 207 ал. 3 да се отнася за  споразумение, когато не съществува дело пред съда – в случаите, например, когато производството е прекратено.
СЪДЕБЕН КОНТРОЛ И ОПЕРАТИВНА САМОСТОЯТЕЛНОСТ

Въпросите на съдебния контрол и оперативната самостоятелност (чл. 169 АПК) в светлината на Административнопроцесуалния кодекс имат отношение както към самия предмет на оспорване, така и към предмета на съдебната проверка. Оперативната самостоятелност повдига съществени въпроси от материалноправен и процесуалноправен характер, които налагат изследването на тази материя да е в отделен раздел.
Проблемът за “оперативната самостоятелност” в административното правосъдие.  Конституционният и законов принцип, че административните актове могат да се оспорват пред съда само по отношение на тяхната законосъобразност, не води до еднозначно и лесноприложимо заключение, че въпросите, отнасящи се до “целесъобразност”, “правилност” или “преценка на административния орган” и свързани с упражняването на “оперативна самостоятелност” от административните органи, стоят извън вниманието на съда и обхвата на съдебния контрол. Редица административнопроцесуални закони регламентират разлики в някои правомощия и действия на съда с оглед на това дали оспореният пред тях административен акт е издаден по преценка на органа или не; други законови административни разпоредби определят критерии за избора на “целесъобразно” решения; трети законови разпоредби обявяват приципи, които всъщност могат да се прилагат само посредством преценка на органа и упражняване на известна “оперативна самостоятелност”, като например принципът за “най-благоприятната мярка”.
 Разнообразната неединна практика на съда в тази връзка доказва най-малкото две неща: Първо, че не е ясно и категорично очертана границата между това, което законът регламентира и което може да е предмет на съдебно обжалване,  и това, което не е регламентирано от закона, което остава в собствената вътрешна “кухня” на дискреционната власт на отделния административен орган и може да бъде предмет на обжалване само по административен ред. Второ, че има много степени и нюанси на проникване на законовите регламентации в това, което най-общо наричаме “оперативна самостоятелност”. Основният въпрос, който е от изключителна важност както за административната , така и за съдебната практика, е докъде се простират изискванията и ограниченията на закона и как те се проявяват в “обвързаната компетентност” и “оперативната самостоятелност”.  Този въпрос  придобива още по-голямо значение с приемането и влизането в действие на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, в който редица разпоредби се отнасят пряко или косвено до преценката на административния орган.

Оперативна самостоятелност и обвързана компетентност.
Оперативната самостоятелност означава правната възможност на административния орган да прецени и избере едно свое поведение в рамките на закона и съобразно целта на закона. Оперативната самостоятелност е предоставената по закон възможност на административния орган да преценява дали, кога, как и какво решение да вземе при осъществяване на дейност от своята компетентност.
Оперативната самостоятелност в дейността на администрацията е проява на творческото начало, съчетано с прилагането на законността в условията на демократичната държава. Оперативната самостоятелност е характерен белег на фнкционирането на държавната и местната администрация. Тя се налага от многообразието и динамиката на административната дейност. Оперативната самостоятелност е дискреционната административна власт, която позволява да се обсъждат и преценяват конкретни фактори и ценности в реалната действителност и на базата на конструктивен анализ да се постига творческо осъществяване на задачите на администрацията.. Някои от тези фактори са постоянни и са нормативно предвидени и регламентирани. Но нормативният модел на системата, така както е предвиден в най-общ вид в законите, не е достатъчен да посрещне задачите за конкретно решаване на нужди и искания на различни лица, организации и територии, всяка от които се представя с конкретна собствена специфика с конкретни прояви в конкретно време, място и условия. Това непокриване на нормативния модел на административната дейност с практическите задачи по приложение на закона и осъществяването на държавната политика е важна характеристика на административната система. Постигането на основните задачи на държавната политика изисква, от една страна, цялостно и единно държавно управление, а от друга страна, възможност за администрацията да отговаря на отделни, конкретни, временни нужди и искания.
Съществуват не само множество варианти на административните решенния, но и условия за умножаване на възможностите за отговори на възникналите проблеми.  Разнообразието на въпросите и на вариантите за тяхното решаване са толкова големи, че необходимо налагат административните органи да имат власт за преценка и избор, която да доведе до резултатно и навременно осъществяване на задачите на администрацията.    
Оперативната самостоятелност на административните органи е механизъм за проявяване на инициативност, активност, актуалност и конкретност в административната дейност. Оперативната самостоятелност означава известна самостоятелност на административниа орган за оперативно решаване на въпросите от сферата на неговата компетентност. Законите не са в състояние да предвидят и определят отнапред всички възможни ситуации, които ще настъпят в реалния живот. Огромното разнообразие от външно сходни ситуации в обществения живот прави невъзможно да се предвидят и определят от правото връзките на всяко възникване на проблем с установено от правото разрешение, което да води до предварително определени правни последици. Затова правото установява известна гъвкавост в дейността на административните органи, която позволява възникналите проблеми да бъдат разрешавани по възможно най-добрия за обществото начин в съответствие не само с изискванията на правото и законността, но и с изискванията на развитието на обществените отношения, с изискванията на морала и грижата за човека, съобразно конкретната обстановка.
Оперативната самостоятелност е определена от закона власт на администрацията /дискреционна власт/ да прецени, съобрази и избере начина и средствата за действията си при. Тя не е самоцелна възможност за действие на административния орган. Като възлага властта за упражняване на оперативна самостоятелност на даден орган, законодателят има предвид постигането на определени цели при осъществяване на компетентността на органа. Той счита, че органът ще се справи най-добре с възложените му функции, ако има правна възможност да преценява и избира своите действия съобразно с конкретната обстановка. Най-важната характеристика на оперативната самостоятелност е нейната роля в механизма на държавното управление - да изпълни и да приложи най-качествено закона съобразно конкретната ситуация.    
Ако не е предвидена оперативна самостоятелност в действията на административния орган, тогава той действа в условията на “обвързана администрация” или “обвързана компетентност”.  Когато правната норма предвижда възможност за административния орган да избира в определени предели своето поведение и своите действия, този орган действа в условията на оперативна смостоятелност. Но има случаи, при които правната норма не предоставя такава възможност на административния орган и го задължава да действа по един точно определен начин. Когато правната норма пряко диктува действията на административния орган и не му предоставя възможност сам да ги прецени и избере, т.е. когато разпоредбите на правната норма могат да се изпълнят само чрез едно точно определено от закона поведение на административния орган, тогава този орган действа с “обвързана компетентност”.  При оперативната самостоятелност закона създава основата и рамките, вътре в които административният орган разполага с избор на варианти на решение, измежду които съобразно с конкретния случай избира най-доброто според него решение. При “обвързаната компетентност” законовата норма насочва категорично само към едно определено решение, което административният орган трябва да вземе при наличието на предпоставките, предвидени от закона.  
Оперативната самостоятелност е възможност да се избира измежду няколко  решения, всяко от които е в еднаква степен законосъобразно, но в различна – целесъобразно. Когато възможното законосъобразно решение е само едно и административният  орган не разполага с избор измежду юридически равностойни варианти, компетентността му е обвързана. ,  В случаите на “обвързана компетентност” административният орган няма възможност (не му е дадена дискреционната власт) за преценка и съобразяване на поведението си с конкретния случай. Той не прави преценка на фактическата обстановка с цел да реши дали и как да действа. Той извършва проверка, за да констатира дали са налице предпоставките, предвидени в хипотезата на правната норма, и ако установи наличието им, действа по нормативно предписания му начин. При “обвързаната компетентност” съществува известен автоматизъм в съотношението закон-административна дейност. Ако и когато административният орган установи наличието на условията, предвидени от закона, за съответното административно действие, той пряко пристъпва към осъществяване на това точно посочено действие. При наличието на нормативно предвидените предпоставки поведението на органа е точно определено, той не може да не извърши предписаното му от закона юридическо действие.
“Обвързаната компетентност” обвързва административния орган само по отношение на определени негови актове и действия. Един и същи орган в зависимост от законовите разпоредби може да решава едни въпроси от своята компетентност в условията на оперативна самостоятелност, а други - като “обвързана компетентност”. Органът сам не може да определя случаите, когато действа в условията на “оперативна самостоятелност” или в условията на “обвързана компетентност”.

Норми и правила, определящи оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност.    
Оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност се определят още при установяване компетентността на органа. Това са правомощия на органа с различни ограничения. Овластяването на органа да действа по изпълнение на възложената му компетентност включва и съдържанието на това овластяване - каква власт и при какви условия. И докато при оперативната самостоятелност условията и моделът на поведение на органа са дадени много по-общо в компетентността му и могат да поемат в себе си различно многообразие на условия и поведение, при обвързаната компетентност условията и моделът за осъществяване на правомощията от компетентността са установени стриктно и органът се явява нещо като препредавател на общото нормативно разпореждане спрямо отделния случай.   
Твърде често правните норми определят оперативната самостоятелност като посочват само общите рамки на дейността на органа и предвиждат органът да действа “по целесъобразност”, “при необходимост”, “в обществен интерес” и пр.  Оправомощаването за  упражняване на оперативна самостоятелност може да се постигне от законодателя и чрез включване на съответни “неопределени” или “недоопределени” понятия. Използването на “неопределени понятия” в правните норми обосновава  упражняване на оперативна самостоятелност. Законът не свързва “неопределените “ понятия само с едно предварително точно определение на тяхното съдържание и граници. Употребявайки такива понятия, законодателят е предоставил на административния орган възможността да вмести в тях конкретния случай, който притежава общите характеристики на хипотетичния случай, описан чрез “неопределеното” понятие. Оперативната самостоятелност е изключително полезна проява на администрацията, но тя трябва да бъде регулирана. Най-общо регулирането на оперативната самостоятелност се изразява в определяне на границите й и организиране на проявите вътре в нея. Основните начини за регулиране на оперативната самостоятелност са структурирането и контролът върху нейното осъществяване.
Оперативната самостоятелност, подобно на “обвързаната компетентност”, може да има различни степени и обхват на “свободата на преценка”. Съобразно с външните граници оперативната самостоятелност може да бъде различна по обем. Тя може да бъде много широка, но може да бъде и много тясна. Правните норми с по-стриктна и категорична регламентация водят до по-ограничена оперативна самостоятелност и обратно – по-гъвкави норми – до по-голяма оперативна самостоятелност. Наред със законите, подзаконовите нормативни актове и конкретните разпореждания на висшестоящи административни органи също изграждат външни граници на оперативната самостоятелност на подчинените им органи.
Трябва да се прави разлика между нормите, които определят оперативната самостоятелност и нормите, които структурират оперативната самостоятелност –които регулират самото упражняване на оперативната самостоятелност. Нормата, която определя съществуването на оперативната самостоятелност, определя и нейното поле. Тя определя границите на оперативната самостоятелност – законовата рамка на правото на преценка на органа, но не казва нищо за това, което става вътре в тези граници. От изключително важно значение за демократичността и качеството на администрацията е да се знае на какви правила ще се подчинява дейността й вътре в тези граници, какви критерии се ще прилага административният орган при реализирането на правото си на преценка и избор на действие. Обикновено тези въпроси се регламентират не с акта, който предвижда компетентността на органа или който законово регламентира дадено обществено правоотношение, а с административен акт на вишестоящия орган или на самия орган, който осъществява съответната дейност и упражнява оперативна самостоятелност.
Структурирането на оперативната самостоятелност включва определянето на правила за упражняването й вътре в законовите граници на проявлението й. Структурирането представя ограниченията на оперативната самостоятелност чрез позитивна система от правила и процедури за организиране на нейното осъществяване. То дава отговор на въпросите, как да бъде организирана оперативната самостоятелност и как да се създаде ред при нейното упражняване. Структурирането се извършва на две нива: първо, организиране и регулиране въобще на оперативната самостоятелност в административната дейност, и второ, организиране и регулиране на оперативната смостоятелност на конкретно ниво - на конкретен орган, или по конкретен случай, или при издаването на определен вид административни актове, или в определена сфера на административната дейност.  Първото ниво се занимава с определяне на пределите на оперативната самостоятелност - посочване на границите, полето и съдържанието й от законовата норма. Това се извършва от законовите норми, които определят компетентността на органа, и от законовите норми, които регулират обществените отношения, които са предмет на дейност на съответния административен орган.     След като веднъж са определени полето и границите на оперативната самостоятелност, на второ ниво вече се поставя въпросът за начина, по който следва да се упражнява оперативната самостоятелност - как да се организират действията на оперативната самостоятелност. На това ниво трябва да се изработят вътрешни правила - процедурни и интерпретационни - които да определят начина икритериите, по които се вземат решения в условията на оперативна самостоятелност.
Вътрешните правила не са еднакви за всички органи, те не са и задължителни, ако не се съдържат в нормативен акт на вишестоящ орган, но улесняват много работата на органа и създават яснота по отношение начините, подходите, критериите и мерките, използвани при упражняване на оперативната самостоятелност от органа. Вътрешните правила за структуриране на опертвната самостоятелност облегчават и отношенията с гражданите и другите външни организации. Те се явяват гаранции и приложения на принципите за прозрачност и предвидимост в работата на администрацията.  Какво е правното значение на вътрешните правила в съдебното производство по оспорване на административния акт?
Административнопроцесуалният кодекс утвърждава правното процесуално значение на вътрешните правила за упражняване на оперативна самостоятелност при дефинирането на принципа за последователност и предвидимимост. Принципът за последователност и предвидимост (чл.13 АПК) регламентира, че административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Разпоредбата на този принцип трябва да се схваща като изисквания за начина, по който административните органи трябва да организират и извършват дейността си в условията на оперативна самосотятелност. Неспазването им би могло да бъде основание за атакуване на целесъобразността на приетия административен акт, но не би могло да бъде разглеждано като “съществено нарушение на административнопроизводствените правила”. Вътрешните правила не са самостоятелно изискване за законосъобразност на административния акт. Те не представляват задължителни и съществени материалноправни и процесуалноправни разпоредби по смисъла на закона, чието неспазване би представлявало основание за отмяна на незаконосъобразен административен акт. Но те не са ирелевантни за съдебния контрол. Вътрешните правила на упражняването на оперативната самостоятелност са предмет на контрол от страна на съда като част от мотивите на административния акт.

Упражняването на оперативна самостоятелност в резултат на делегиране на правомощия.
Друг важен проблем, свързан с рамките и ограниченията на оперативната самостоятелност, който възниква при контрола за законосъобразност, е за упражняването на оперативна самостоятелност в резултат на делегиране на правомощия.Делегирането е установено от закона временно, нетрайно предоставяне на част от правомощията на горестоящия орган на някой от подчинените му органи или длъжностни лица.  Делегираното правомощие е част от компетентността на горестоящия орган, но то временно се добавя към собствената компетентност на долустоящия орган, осъществява се на основата на компетентността на долустоящия орган, реализира се с организационните, техническите и юридическите средства на долустоящия орган. Делегираното правомощие е допълнително правомощие, то временно разширява компетентността на долустоящия орган, но то не е в сътояние да я промени напълно. Делегираното правомощие се осъществява от орган, който има различна компетентност и различно място в административната система от това на горестоящия орган, извършил делегирането. Това поражда сложна юридическа ситуация, която се отразява и на оперативната самостоятелност при решаване на делегирания проблем.
Резултат от делегирането на правомощия за издаване на определен административен акт е известно наслагване на характеристиките на делегираното правомощие върху компетентността на долуестоящия орган и обратното – наслагване на характеристиките на постоянната компетентност на долустоящия орган върху правомощието, което е делегирано. Тук възниква важният въпрос – има ли разлика между пределите на оперативната самостоятелност на горестощия орган, когато той осъществява лично правомощието си, и пределите на оперативната самостоятелност на долустоящия орган, когато той осъществява същото това вече делегирано нему правомощие. Тъй като съдържанието на правомощието е определено и се предава на долустоящия орган в същия обем и предели, то и обемът на оперативната самостоятелност като част от правомощието трябва по логика да бъде същият. Това е абсолютно вярно по отношение  на възможностите за оперативна самосотятелност. Ако осъществяването на правомощието е било “обвързана компетентност” за титуляра на първоначалната компетентност, то ще бъде “обвързана компетентност” и когато се осъщестява като делегирано правомощие от долустоящия орган. Ако за делегиращия горестоящ орган са предвидени възможностите за оперативна самостоятелност, свързани с преценка на определени факти или с определни фази на административното производство, то също такива възможности трябва да притежава и органът, на когото е делегирано правомощието.
Възможно е и е логично обаче горестоящият орган да делегира правомощието със съответни указания за неговото осъществяване от долустоящия орган. Указанията и нарежданията на делегиращия орган трябва да се считат за задължителни за органа, комуто е делегирано правомощието, най-малко по две причини: първо, поради организационната йерархия и подчиненост на долустоящия административен орган спрямо горестоящия, и второ, щом долустоящият орган ще изпълнява временно “чуждо” правомощие, редовният титуляр на това правомощие – горестоящият орган има право да разпореди как да бъсе реализирано това правомощие. Щом той носи крайната отговорност за изпълняване на дадена функция, той има право да се погрижи за точното й осъществяване, въпреки че делегира правомощието си. Указанията на титуляра на делегираното правомощие могат да създадат допълнителни ограничения на оперативната самостоятелност на долустоящия орган. Ограниченията могат да представляват някои изисквания относно процедурата илил формата на акта, но могат да се отнасят и пряко до съдържанието на издавания акт. Най-често срещаният случай е определянето или ограничаването на броя или подреждането по важност на критериите, които да бъдат прилагани от долустоящия орган при преценката му относно вариантите на решение при осъществяването на делегираното правомощие.
Изводът е, че оперативната самостоятелност при осъществяване на делегирано правомощие като правна възможност е по-ограничена от тази в случай, че правомощието се осъществява от редовния си титуляр. Тези допълнителни ограничения произтичат не от нормата, която регулира правомощието, а от разпоредбите на делегиращия орган. За тях важи същото казано за вътрешните ограничения на оперативната самостоятелност. Като фактическа възможност оперативната самостоятелност на делегирания долустоящ орган вътре в очертаните предели може да е по-широка  от тази на делегиращия орган. Долустоящият орган може да има по-богата, по-конкретна информация, да има по-специализирана професионална подготовка /което всъщност може да е основанието за делегирането/, които биха му позволили да види  по-толямо многообразие на допустимите варианти за решение и по-големи фактически възможности за преценка на избора на поведение.

Съдебният контрол върху оперативната самостоятелност е контрол за законосъобразност.
Така е според предишното административно законодателство, така  е и според Административнопроцесуалния кодекс. В съдебното производство преценката на административния орган, която се е проявила в оперативната самостоятелност, има правно значение в два случая: първо, когато съдът проверява дали административният орган е спазил изискванията за законност на административния акт, което означава дали са спазени законовата рамка на оперативната самостоятелност, целта и така нататък; второ, при правомощията на съда – когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество, което означава, че при обратната хипотеза – когато въпросът е предоставен на преценката на административния орган и актът е бил издаден в условията на оперативна самостоятелност - съдът не може да реши делото по същество.
Макар правото на преценка да е небходимо на администрацията за гъвкавото, оперативно, ефективно и творческо прилагане на закона по отношение на конкретния случай, то същевременно намалява сигурността, предсказуемостта, предвидимостта в действията на административния орган и отваря врата за своеволие, непочтенност, субективизъм по отношение на отделния гражданин. Контролът върху оперативната самостоятелност е абсолютно необходим. Основно изискване в демократичната държава е, че дискреционната власт на административните органи трябва да бъде контролирана.  Неконтролираната дискреционна административна власт е зло, което води до беззаконие и своеволия в административната дейност. Регулирането и контрола върху правото на преценка е една от най-трудните задачи на административното правосъдие.   
Оперативната самостоятелност е самостоятелност, определена от закона и ограничена от рамките и целта на закона. Оперативната самостоятелност не означава своеволие или беззаконност в действията на администрацията. Оперативната самостоятелност е административна юридическа дейност, осъществявана в изпълнение на закона, въз основа на закона и в рамките на закона. Тя е дейност, предвидена и осъществявана за изпълнение на закона. Поради това всички варианти на действие, които могат да се предприемат от съответния орган при упражняване на оперативна смостоятелност, трябва да са предвидени от закона. Те трябва да влизат в кръга на компетентноста на органа и по своето съдържание и цел трябва да са в съответствие с действащите закони.
Административните актове се обжалват пред съда по отношение на тяхната законосъобразност. С жалба или протест пред съда може да се оспорва само законността на индивидуалните административни актове. Съдът не се занимава с преценка на целесъобразността (правилността) на административните актове. Категорията “целесъобразност” или “правилност” е свързана с упражняването на оперативна самостоятелност от административния орган при издаването на даден административен акт. Това не изключва обаче от обхвата на съдебното обжалване административните актове, издадени в условията на оперативна самостоятелност. Те могат да се обжалват по отношение на тяхната законосъобразност, но не на основание тяхната правилност. Оперативната самостоятелност се упражнява на основата на закона в определени законови рамки и за постигането целта на закона, нарушаването на които води до незаконосъобразност на акта. Нарушаването на законовите изисквания по отношение на акта, издаден по преценка на органа, е предмет на обжалване пред съда.
В съдебната практика се наблюдава различно тълкуване на обхвата и степента на нарушенията на изискванията за законосъобразност при актовете, издавани при обвързана компетентност и тези при оперативна самостоятелност.
Съдът не може да откаже да разгледа жалба срещу административен акт само на основанието, че той е издаден в условията на “оперативна самостоятелност”. Върховният административен съд  / Решение № 3805 от 2002 г. по адм. д. №1545/02 на ВАС петчл. с-в/,   обосновано е разсъждавал:  “…. Вярно е, че съдът може да преценява обжалвания административен акт само от гледна точка на неговата законосъобразност. На такава проверка обаче подлежат както актовете, които административният орган издава в условията на обвързана администрация, така и актовете, които е овластен да издава по свободна преценка. Упражняването на правото на свободна преценка също не е произволно. Оперативната самостоятелност винаги има определени рамки, извън които административният орган не може да решава по целесъобразност. Освен това в рамките на оперативната самостоятелност изборът, който административният орган може да направи измежду две или няколко възможни и законосъобразни решения, следва да бъде подчинен на закона.”
Съдът прави разграничение между актовете на “обвързана компетентност” и актовете на “оперативна самостоятелност”, с оглед значението /”съществени”  правила ли са или не/ на някои изисквания относно формата и процедурата на издаването им.  Така Тълкувателното решение на Общото събрание на ВАС № 4/2004 г.постановява: “… По въпроса представляват ли основания за отмяна на административните актове по смисъла на чл. 12, т. 2 и 3 от ЗВАС във връзка с чл.11, ал. 1 и чл. 15, ал. 2, т.3 от ЗАП необсъждането в тях на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации и неизлагането на мотивите, въз основа на които те са издадени в случаите, когато административният орган е областен да реши въпроса по свободна преценка. ….Когато органът действа при оперативна самостоятелност, предвидените нормативни условия също  са задължителни. Обсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, е негово задължение съгласно чл.11, ал. 1 от ЗАП, който не въвежда различни режими при различните форми на комрпетентностна органа.”  Съдебната практика на ВАС .” /Решение №1554/2005 на пет чл.състав на ВАС/ приема, че  “…само в случаите, когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка /оперативна самостоятелност/, необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересуваните граждани и организации, които пряко касаят решавания въпрос и/или неизлагането на мотиви, съставляват основания за отмяна на административния акт по смисъла н ачл.12, т.2 и 3 ЗВАС във вр. С чл.11, ал.1 и чл. 15, ал.1 и 2 ЗАП. А когато органът е действал в условията на обвързана компетентност, какъвто е конкретния случай, тези нарушения следва да се считат за несъществени и именно това е различието между двете форми на компетентност на органа.
Административнопроцесуалният кодекс специално обръща внимание на въпросите на оперативната самостоятелност с оглед производствата по издаването и оспорването на административни актове. Разпоредбата на чл.169 АПК под заглавие “Съдебен контрол и оперативна самостоятелност”  постановява, че при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е спазил изискванията за законност на административните актове.
Още при прогласяване на основните принципи на административния процес, в принципа на ”съразмерност” се регламентират някои основни рамки и насоки за упражняването на оперативна самостоятелност. Съразмерността се разбира в смисъл, че даден административен акт трябва да е съразмерен, съизмерим с целта и предназначението, заради които са възложени съответните правомощия на административния орган. Административнопроцесуалният кодекс в чл. 6 дава следната регламентация на принципа на съразмерност: Административните органи трябва да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилага се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона.  От две или повече законосъобразни възможности административният орган е длъжен да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъразмерни с преследваната цел.
Всички тези разпоредби на кодекса се отнасят до действията на административните органи. Те са регламентирани като основни принципи в Административнопроцесуалния кодекс и следователно изисквания като “не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава” или “прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях” представляват законовоустановени критерии  при упражняването на правомощията на административните органи и издаването на административни актове от тях. Това са установени от закона изисквания към  самото съдържание на административния акт и към съответствието му с целта на закона. Следва, че когато съдът проверява дали са спазени материалноправните разпоредби, той би трябвало да провери дали са спазени и изискванията на АПК, включително и тези дали административният орган е избрал “най-икономичната  и най-благоприятна” възможност, дали приложените мерки са “по-благоприятни”, кое е “най-необходимото за целта”, за която актът се издава. Тази постановка създава предизвикателства към досегашнато традиционно ограничено разбиране за контрола за законосъобразност. Приложена докрай тя означава паралелен съдебен контрол върху оперативната преценка на органа. Може би решението трябва да се търси някъде по средата - преценката дали органът е избрал “най-икономичната” и “най-благоприятната за държавата и обществото възможност”, и дали това е “по-благоприятната мярка” за гражданите и организациите да се извършва в производствата пред административните органи, а за съда да остане само задължението да провери дали административният орган при издаването на акта е обсъдил и взел предвид тези изисквания на АПК.

Прецедентът при оперативната самостоятелност. Административният орган, вземащ решение в условията на оперативна самостоятелност, може да се основава на предишна практика, обичаи, техника, прилагани в неговата дейност. Във връзка с това многократно е възниквал въпросът, доколко взето решение по конкретен случай в условията на оперативна самостоятелност обвързва административния орган в неговата бъдеща дейност. Отговорът на досега съществуващата практика е, че органът не е длъжен да действа по същия начин при възникването на следващ идентичен или подобен случай. Такова решение може би няма да е правилно и може би няма да бъде справедливо, но то е напълно допустимо от правна гледна точка, защото на административния орган е дадена възможността да избира своите решения по тези въпроси.
 Административнопроцесуалният кодекс за първи път третира този въпрос нормативно и го регламентира в обратна посока. В “Общите принципи” като част от принципа на равенство (чл.8 АПК) се възприема правилото: “В пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия, сходните случаи се третират еднакво”. Принципът за последователност и предвидимост също обръща внимание на “установената практика” на административните органи при упражняване на тяхната оперативна самосотятелност. Действително прилагането на едни и същи критерии или процедури за преценка е основа за еднакъв подход и относително сравняване на случаите, което пък създава гаранции за по-справедливо, обективно и обосновано решаване на въпросите. От друга страна “еднаквото” третиране на сходни случаи като че ли въвежда, макар и не категорично, “прецедентът” в административния процес. Тези разпоредби на АПК трябва да се оценяват и прилагат внимателно. Очевидно целта е да се изгради обективна единна практика, осигуряваща равенство на заинтересованите лица. Но как административният орган и особено съдът, ако следи  /а той трябва да следи/ за спазването на тази разпоредба, ще е сигурен кое предишно “третиране”, кое предишно решение на административния орган на сходен случай е най-правилното, та да служи за образец - прецедент за следващите. И винаги ли по-старите решения са по-добрите и трябва постоянно да се прилагат? Освен това прецедентите за еднаквите или сходни случаи могат да бъдат различни за отделните административни органи и може да се получи така, че административни органи с една и съща компетентност и ниво да създадат разнопосочна прецедентна практика при решаването на еднакви случаи. Така “прецедентът”, който се оказва “прецедент” само на и за отделния орган, вместо да гарантира принципите на законност и равенство ще създава условия за тяхното нарушаване. Съдът ще бъде изправен пред нерешимата задача да преценява съответствието на оспорвания пред него акт със прецедентните решения на миналите сходни случаи за всеки отделен орган.     
Административнопроцесуалният кодекс поставя въпроса за оперативната самостоятелност и при регламентиране на правомощията на съда при отмяна на оспорвания административен акт. Производствените действия на съда след отмяната на незаконосъобразния административен акт зависят от това дали актът е бил издаден в условията на оперативна самосотятелност или на “обвързана компетентност” – дали въпросът, решаван в административния акт е бил или не е бил предоставен на преценката на администратинвния орган. Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. Извън тези случаи, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволяват решаването на въпроса по същество от съда, съдът изпраща преписката на съответния компетентен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
Понятието “разумен” е проявява на преценка на съответния орган. В няколко разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс се визира понятието “разумен” – “разумен срок”, “разумно действие”, като по този начин прилагателното “разумен”  придобива характер на елемент от процесуално правило /например вместо “7-дневен срок” – “разумен срок”/.   При упражняването на своите правомощия в условията на оперативна самостоятелност административният орган трябва да действа по разумен начин. Административният орган и съдът в някои случаи, определени в кодекса, трябва да определят разумен срок. “Разумен” спада към така наречените “неопределени” понятия и изрази. “Неопределените” понятия и изрази се отнасят към сферата на преценката на органа. Трудно е по какъвто и да е било обективен начин да се определи кое е разумно и кое е неразумно, но едно действие или срок ще се счита за неразумно, когато то е такова, каквото хора с нормална и балансирана преценка не биха приели за логично и обосновано, вземайки предвид характера на правомощията и наличните обстоятелства. Съдът следа да се извършва преценка и да се намесва на такова основание само при ясни и категорични случаи.
Тълкуването и контрола върху понятието “разумен срок”, “разумно действие” трябва да се свързва с приложението на принципа за съразмерност.  
В Административнопроцесуалния кодекс се използват няколко понятия и изрази, отнасящи се до оперативната самостоятелност – “оперативна самостоятелност”, “целесъобразност” , “преценка на административния орган”. В европейското административнопроцесуално законодателство се употребява изразът “право на преценка”. В България общоприетото понятие е “оперативна самостоятелност”, въпреки че не е използвано преди в нормативен текст, а в отменените административните процесуални закони се използваше израза “по преценка на органа” и “правилност”. В §1 т.3 от Допълнителната разпоредба на АПК е обяснено, че “нецелесъобразен” е административният акт, издаден при неправилно упражняване на оперативна самостоятелност.
АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНИТЕ РАЗПОРЕДБИ НА АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕСУАЛНИЯ КОДЕКС

1.    Успешното прилагане на императивните норми на Административно-процесуалния кодекс в немалка степен зависи от сполучливото формулиране и действеното и последователно прилагане на административно наказателните му разпоредби.
В глава осемнадесета “Административни нарушения и наказания” се съдържат четири материалноправни и две процесуалноправни административни разпоредби.

а/ Чл. 302, ал. 1 предвижда административно наказание глоба от петдесет до хиляда лева за длъжностно лице, което наруши или не изпълни в срок служебните си задължения, свързани с издаването на административен акт или документ, в резултат на което срокът за произнасяне по направеното искане е бил пропуснат.
Бъдещото внимателно проследяване и анализиране на практиката по прилагането на този текст ще покаже дали това нарушение да остане резултатно /срокът за произнасяне по направеното искане да е реално пропуснат вследствие деянието на виновното длъжностно лице/, или да се превърне във формално, изразяващо се само в нарушаване или неизпълняване в срок на съответните служебни задължения/ или пък правната норма да се усложни и раздвои с: по-леко наказуемо формално деяние /нарушаване или неизпълняване в законоустановения срок, на горепосочените служебни задължения/ и значително по-тежко наказуемо резултатно деяние, подобно на сегашното.
Първият вариант ще допринася за увеличаване на бързината в работата на служителите в администрацията, а и на качеството-чрез повишаване на времето, с което административният орган ще разполага за работа върху подготвяне и постановяване на решението, съставляващо волеизявлението му – юридически израз на административния акт.

б/ Втората алинея на чл. 302 предвижда административно наказание глоба от сто до хиляда лв., ако не подлежи на по-тежко наказание, за длъжностно лице, което не изпълни нареждане на по-горестоящ административен орган да издаде съответен административен акт или документ.
Това е ясна и опростена норма, която може да разчита на често и по-ефективно прилагане.
в/ Чл. 303 съдържа три състава на административно нарушение. Според него, наказва се с глоба от сто и петдесет до хиляда и петстотин лв., ако не подлежи на по-тежко наказание, длъжностно лице, което без уважителни причини:
•    не се произнесе в срок по жалба или протест срещу административен акт;
•    не препрати своевременно жалба или протест срещу административен акт на по-горестоящия орган или на съда;
•    не се произнесе в срок по предложение или сигнал.
По първия състав би могло след време, при едно бъдещо усъвършенстване на кодекса, да се помисли дали не следва да се прибави и хипотезата на виновно непроизнасяне в срок и по искане за издаване на административен акт – такъв текст имаше в Закона за административното производство /чл. 54, т. 1/.
    
г/ Според чл. 304, ал. 1 длъжностно лице, което не изпълни задължение, произтичащо от влязъл в сила съдебен акт, извън случаите по дял пети, се наказва с глоба от двеста до две хиляди лв.
Втората алинея предписва, че при повторно нарушение по ал. 1 се налага глоба по петстотин лв. за всяка седмица на неизпълнението, освен ако това се дължи на обективна невъзможност.
Понятието за повторно нарушение е определено в § 1, т. 2 от Допълнителната разпоредба: “Повторно” е нарушението, извършено в едногодишен срок от влизането в сила на акта, с който на нарушителя е наложено наказание за същото по вид нарушение “. Впрочем, това определение е идентично на отдавна утвърдилото се в българската правна система определение.
Първото изречение поставя въпроса за тълкуване на израза “извън случаите по дял пети” – Изпълнение на административните актове и съдебните решения.
Този въпрос се поставя всъщност така: Възможно ли е да се наложи едновременно изпълнителна глоба по чл. 287 и чл. 290 от дял пети и глоба по чл. 304?
Според нас, това би било грубо нарушение на принципа “Non bis in idem” /”Да не се налага два пъти наказание за едно и също деяние”/.
Изпълнителната глоба се налага за да се постигне изпълнение на едно незаместимо задължение. Тъкмо заради това тя се налага последователно до изпълнение на задължението, произтичащо от индивидуален или общ административен акт, решение, определение или разпореждане на административен съд или споразумение пред административен орган или пред съд /срв. чл. 268/. Но макар че основното предназначение на тази глоба е да се изпълни незаместимото задължение, тя все пак си остава наказание – вид административно наказание. В нея има елемент на санкция заради забавата да се изпълни доброволно задължението, съответно – заради продължаващото неизпълнение / в хипотезата, когато забавата продължава и след първото или последващо го налагане на изпълнителна глоба /.
Тъкмо заради това законодателят не допуска едновременно налагане на изпълнителна глоба по дял пети и глоба по дял шести от кодекса и е изявил своята власт ясно, точно и категорично с израза “извън случаите по дял пети” в чл. 304, ал. 1 от АПК.

д/ Чл. 305 от кодекса постановява, че който не изпълни друго административнопроцесуално задължение, произтичащо от този кодекс, се наказва с глоба от сто и петдесет до хиляда и петстотин лв., ако не подлежи на по-тежко наказание.
Първо, задължението трябва да е “друго” – т.е. различно от задълженията, заради чието неизпълнение се налагат глобите по чл. 302, 303 и 304 от АПК.
Второ, задължението трябва да е ясно и несъмнено, да произтича от императивна правна норма.
Трето, задължението трябва да произтича от този кодекс /чл. 305/. Сиреч, не може да се налага административно наказание по този кодекс заради неизпълнението на задължение по друг закон.
Четвърто, административното наказание глоба по този кодекс може да се наложи и заради неизпълнение на задължение, произтичащо от основен принцип на кодекса, стига задължението да произтича от ясна, точна и несъмнена императивна правна норма – същата, каквито белези има всяка друга императивна правна норма на кодекса. Такава правна норма е например алинея първа на чл. 12, включена в принципите “достъпност, публичност и прозрачност”: “органите са длъжни да осигуряват откритост, достоверност и пълнота на информацията в административното производство. Това важи най-вече за задължението на административните органи да осигуряват “пълнота на информацията”.

2.а/ В случаите на нарушения по чл. 304 /неизпълнение на задължение, произтичащо от влязъл в сила съдебен акт/ актове за установяването им не се съставят.
Наказанията се налагат с разпореждане на председателя на съответния съд или на овластено от него длъжностно лице.
Това “овластено длъжностно лице” трябва да бъде съдия от същия съд.
Преди налагане на наказанието на нарушителя се дава възможност да даде писмени обяснения в четиринадесетдневен срок от съобщаването и да посочи доказателства. Наказващият орган може да събере и други доказателства.
Препис от разпореждането се връчва на нарушителя.
Разпореждането подлежи на обжалване пред тричленен състав на същия съд в седем-дневен срок от връчването му.
Съдът решава делото по същество. Решението му не подлежи на обжалване.
От горното се вижда, че кодекса дава достатъчна възможност за осъществяване правото на нарушителя на защита.

б/ Във всички други случаи на административно наказване по глава ХVІІІ от кодекса /чл.302, 303 и 305/ за актовете за установяване нарушенията се съставят от определени от министъра на държавната администрация и административната реформа длъжностни лица, а наказателните постановления се издават от министъра на държавната администрация и административната реформа или от овластени от него длъжностни лица.
Съставянето на актовете, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършва по реда на Закона за административните нарушения и наказания.
Наказателните постановления, с които се налага глоба до сто лв., не подлежат на обжалване.
ПРОИЗВОДСТВО ЗА ИЗДАВАНЕ НА ИНДИВИДУАЛНИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ


•    Определение на индивидуален административен акт
Производството по издаване на индивидуални административни актове е уредено сравнително подробно в Раздел І на Глава пета на Административнопроцесуалния кодекс.
То започва с едно пространно определение на понятието за индивидуален административен акт. Най-съществената част от това определение се съдържа в ал. 1 на чл. 21 от кодекса: “Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт”.
Следващите алинеи имат по-скоро допълващо и пояснително предназначение. Според ал. 2 индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права и задължения. Тук са включени т.нар. “декларативни и констативни административни актове”.
Ал. 3 също визира констативните (наричани понякога удостоверителни) актове. Според нея индивидуален административен акт е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ.
Във връзка с констативните и декларативните актове тук се налагат някои пояснения.
С § 19 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на кодекса се правят изменения и допълнения в Закона за администрацията. След чл. 63 от този закон се създава Допълнителна разпоредба с нов § 1. Определено е понятието “административна услуга” в няколко точки, от които тук ни интересуват първите две. Според тях, административна услуга е “издаване на индивидуални административни актове, с които се удостоверяват факти с правно значение” (б. “а”). Според б. “б” административна услуга е “издаване на индивидуални административни актове, с които се признава или отрича съществуването на права или задължения”.
Параграф 8 от ПЗР на АПК предвижда, че “уредените в кодекса производства за издаване на индивидуални административни актове и тяхното обжалване по административен и съдебен ред, се прилагат и при извършването на административни услуги, както и при обжалването на отказите за извършването им, освен ако в специален закон е предвидено друго”.
Очевидно между двата нормативни актове няма покритие по тези въпроси. За да се намери оптималното им решаване, е необходимо обстойно специално изследване, каквото тук нямаме възможност и задача да направим. Дотогава може да се следва, погледнато предимно прагматично, разрешение, което е близко до това, въведено навремето със Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица (ЗАОФЮЛ): “извършването на административни услуги става по реда, установен от Закона за администрацията, а обжалването по административен и съдебен ред на отказите за извършването им – по реда, установен от АПК” (вж. чл. 37-39 ЗАОФЮЛ и § 8 ПЗР на АПК).
Член 17 ЗАОФЮЛ ясно показва в какво преди всичко се състои извършването на административните услуги. Според този текст “административната услуга може да бъде извършена като устна справка, експертиза, устна или писмена консултация, издаване на удостоверение, схема, чертеж, скица или друг документ, материални действия и в друга подобна форма” (ал. 1).
Очевидно е, че извършването на устни справки, устни и писмени консултации, издаване на схема, чертеж, скица, материални действия и “в друга подобна форма”, е нужно извънредно опростено производство, ако изобщо е необходимо самостоятелно (отделно производство).
Според ал. 4 на чл. 21 АПК, индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие.
Практиката ще покаже доколко е жизнен този текст. Но и сега можем да се опитаме да му направим кратък анализ. Най-важното тук е, че е необходимо извършването на действие или въздържането от него да е в компетентността на този орган и само на него – без да е необходимо да се взема съгласието или – още повече – съгласието на друг орган. Исканото действие трябва да има в необходимата степен самостоятелно правно значение, а не да е част от веригата на нормативно предписани процесуални действия, които в крайна сметка, в своята съвкупност, ще доведат до искания още в началото резултат.
Когато става въпрос за въздържане от действие, необходимо е да е налице правен интерес от въздържането на административния орган от определено действие; другояче казано, необходима е опасност от увреждане на молителя, от причиняване на материална вреда, което е несъмнено, или на неимуществена вреда, което не трябва да се изключва като хипотеза.
И още нещо – опасността трябва да е явна, несъмнена, реална, конкретна и непосредствена. Значи опасността трябва да е най-напред явна и несъмнена – изводът за нейната наличност да се гради на положително установени факти; освен това опасността трябва да е реална и конкретна, т.е. съществуваща, налична, а не абстрактна и предполагаема. Накрая, опасността трябва да е и непосредствена – с достатъчна степен на вероятност от незабавното настъпване на вредите, а не хипотетична и далечна (отдалечена по време и с малка степен на вероятност).
Към казаното трябва да се добави и че действието, за което има искане до административния орган да го извърши или да се въздържи от извършването му, трябва да е определено - ясно, точно, предметно и конкретно очертано.
Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производството по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове (чл. 21, ал. 5).
Производството по раздела за издаване на индивидуалните административни актове не се прилага за:
-     административни актове, които по силата на специален закон се издават и изпълняват незабавно или е предвидено специално производство с оглед на естеството им;
-     индивидуалните административни актове на Министерския съвет.

2. Инициатива за започване на производството
Производството по издаване на индивидуален административен акт започва по инициатива на компетентния орган или по искане на гражданин или организация, а в предвидените в закона случаи – на прокурора, омбудсмана, по-горестоящия или друг държавен орган.
Производството по издаване на индивидуален административен акт започва по искане на държавен орган, когато той е сезиран с друго искане за издаване на административен акт, но този административен акт не може да бъде издаден, без да се издаде поисканият от страна на органа административен акт.
За започване на производството се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации, освен заявителя. Ако срокът за приключване на производството е по-дълъг от 7 дни, в уведомлението се включва и информация за датата, до която трябва да бъде издаден актът.
Ако адресът или другите възможни начини за уведомяване (телефон, факс, електронна поща) на заинтересованите граждани и организации са неизвестни, съобщаването се извършва по следния начин: когато адресът на заинтересовано лице не е известен или то не е намерено на посочения от него адрес, съобщението се поставя на таблото за обявления, в Интернет страница на съответния орган или се оповестява по друг обичаен начин.
Ако в специален закон не е предвидено друго, искането за издаване на индивидуален административен акт се подава писмено или устно.
Писменото искане съдържа пълното име и адреса на гражданина или организацията, от която изхожда, естеството на искането, дата и подпис. Заявителят е длъжен да предостави телефон, факс или адрес за електронна поща, ако разполага с такива. Искането съдържа и други задължителни елементи, ако такива са предвидени в специалния закон.
Длъжностното лице, приело искането, потвърждава с писмено отбелязване внасянето му.
Съобразно наличните технически възможности писменото искане и приложенията към него, могат да се подадат по електронна поща, факс или по друг начин, оповестен от органа като технически възможен.
Исканията, внесени устно, се отразяват в протокол, който се подписва от заявителя и от длъжностното лице, което го е съставило.
Административният орган приема устни искания в рамките на времето за работа с посетители, а писмени искания – в рамките на работното си време. Исканията по пощата, по телеграф, по електронна поща, факс или по друг технически възможен начин преди изтичането на даден срок, макар и извън работното време на органа, се смятат подадени в срок. В последния случай сроковете за вземане на решение от административния орган, започват да се броят от следващия работен ден.

3. Отвод
Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някои от заинтересованите, то може да бъде отведено.
Искането за отвод се отправя незабавно след узнаване на основанието за това. Длъжностно лице, за което е възникнало основание за отвод, предприема само действия, които не търпят отлагане, за да се защитят важни държавни или обществени интереси, да се предотврати опасност от осуетяване или сериозно затрудняване изпълнението на административния акт или да се защити особено важен интерес на заинтересован гражданин или организацията.
Споровете във връзка с направен отвод се решават от непосредствено по-горестоящия орган, ако има такъв.
Когато няма непосредствено по-горестоящ орган, отхвърлянето на основателно искане за отвод може да послужи като основание за отмяна (в производството пред първоинстанционния съд) или като касационно основание (пред касационната инстанция), ако отказът да се направи отвод е дал отражение върху изхода на административноправния спор.

4. Доказателства и доказателствени средства
Индивидуалният административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации, ако такива са дадени, съответно направени.
Този текст е възпроизвеждане на чл. 11, ал. 1 от Закона за административното производство (ЗАП), който през дългогодишното прилагане на закона се оказа много полезен.
Доказателствата се събират служебно от административния орган, освен в предвидените в този кодекс или в специален закон случаи.
Страните оказват съдействие на органа при събирането на доказателства. Те са длъжни да представят доказателства, които се намират при тях и не се намират при административния орган. Във всички случаи когато в специален закон са определени изчерпателно доказателства, които гражданинът или организацията трябва да представят, административният орган няма право да изисква от тях да представят други доказателства.
Фактите и обстоятелствата се установяват чрез обяснения, декларации на страните или на техни представители, сведения, писмени и веществени доказателства, заключения на вещи лица и други средства, които не са забранени със закон освен ако специален закон предписва доказването на някои факти и обстоятелства да се извърши и с други средства.
И тук кодексът, както и ЗАП, възприема принципа на примерното изброяване на допустимите доказателствени средства: първо посочва най-често употребяваните доказателствени средства и след това добавя, че могат да се използват и други (а това означава – всякакви други) доказателствени средства, които не са забранени със закон. “Забранени със закон” означава доказателствени средства, чието използване води до правонарушение (от какъвто и да е вид).
Кодексът не допуска доказателствени средства, които не са събрани или изготвени при условията и по реда, предвидени в него или по реда, предвиден в специалните закони (чл. 39, ал. 2).
а) Писмени доказателства се допускат за установяване на всички факти и обстоятелства от значение за производството.
Силата на писмените доказателства се определя съобразно нормативните актове, действали по времето и мястото, където те са съставени, освен ако това е несъвместимо с разпоредби на българското право. Когато към документа е приложимо чуждо право, то се доказва от страната, която го предоставя.
б) Писмени декларации – Административният орган не може да откаже приемане на писмена декларация, с която се установяват факти и обстоятелства, за които специален закон не предвижда доказване по определен начин или с определени средства. Той може да приеме и писмена декларация, с която се установяват факти и обстоятелства, за които специален закон предвижда доказване със специален документ, когато такъв не е издаден на страната в определения за това срок, освен ако нормативен акт предвижда друго за определени видове документи.
в) Административният орган може да изисква сведения от неучастващи в производството лица, когато това е нужно за изясняване на съществени факти и обстоятелства от значение за производството и те не могат да бъдат установени по друг начин.
Сведенията се дават писмено. Те се подписват от лицата, които са ги дали и се приподписват от административния орган или от определен от него служител.
Когато лицето не може да даде сведения писмено, то се призовава да ги даде устно пред административния орган или определен от него служител. Сведенията се записват и подписват от органа или служителя с означаване на името и длъжността му и се приподписват от лицето.
Административният орган разяснява на лицата, които дават сведения, че при оспорване на административния акт пред съда, могат да бъдат разпитани като свидетели.
Очевидно е, че правната фигура на лице, неучастващо в производството, което дава сведения по него, съответства на свидетел пред съд. Но в кодекса не е определено наказание за лъжесвидетелстване пред административния орган по АПК, идентично на определеното по чл. 290, ал. 1 от Наказателния кодекс наказание за лъжесвидетелстване пред съд, защото няма достатъчно гаранции, че “свидетелстването” пред административния орган, ще осигури точно отразяване на сведенията на третите лица по чл. 44 АПК.
Да се надяваме, че разясняванията, които административните органи правят пред третите лица, че при оспорване на административните актове пред съда те могат да бъдат разпитани като свидетели, ще оказват достатъчно психологическо въздействие, което ще предотвратява, ако не във всички, поне в значително мнозинство от случаи, лъжесвидетелстване пред административните органи по АПК.
г) Административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това.
В такъв случай се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството.
д) Експертиза се възлага, когато за изясняване на някои възникнали въпроси са необходими специални знания в областта на науката, изкуството, занаятите и други, каквито административният орган няма.
При сложност или комплексност на предмета на изследването, органът може да назначи и повече от едно вещо лице.
Вещото лице не може да изменя, допълва или разширява възложената му задача, без съгласието на органа, назначил експертизата.
Вещото лице представя на съответния орган писменото си заключение с преписи за страните и то се прилага към преписката по производството.
Административният орган преценява заключението на вещото лице заедно с другите доказателства, събрани в хода на производството. Когато не е съгласен със заключението на вещото лице, органът се мотивира в акта.
е) Оглед се извършва от административния орган, само ако случаят не може да се изясни чрез използването на други способи за събиране на доказателства. Когато не е съгласен със заключението на вещото лице, органът се мотивира в акта.

5. Съгласие или мнение на друг орган - когато специален закон изисква съгласието или мнението на друг орган и ако не е предвидено друго, административният орган, водещ производството, търси незабавно съгласието на този орган.
Другият орган отговаря на запитването в срок, определен от водещия производството орган, но не по-дълъг от 14 дни.
Ако другият орган не се произнесе в срок, това се приема като съгласие от негова страна.
Ако в определения срок мнението не бъде съобщено, актът се издава без него.
Законът за административното производство предвиждаше, че актът може да се издаде само ако в определения срок не бъде съобщено мнение (чл. 13, ал. 4). За случаите, когато трябва да се поиска съгласието на друг орган няма изричен текст, но няма съмнение, че ЗАП изхожда от разбирането, че щом един орган трябва да поиска съгласието на друг орган, това означава, че актът всъщност се издава съвместно от двата органа и че за издаването му е необходимо изричното съгласие и на двата органа.
Независимо от обстоятелството, че разрешението, възприето от АПК (чл. 53, ал. 3), стимулира бързината в административното производство и подтиква административните органи да изразяват становищата си изрично, а не мълчаливо, възприетото от ЗАП разрешение е по-издържано, по-логично и в по-голяма степен съответства на принципите на правната уредба на компетентността и преди всичко – на максимата, че компетентността на административните органи не е само право, а едновременно правомощие и задължение.

6. Административният орган спира производството:
1.    в случай на смърт на заинтересован гражданин, страна в производството;
2. когато е нужно да се учреди настойничество или попечителство на заинтересован гражданин – страна в производството;
3.    когато в хода на производството се разкрият престъпни обстоятелства, чието установяване е от значение за издаването на акта;
4.    когато Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложимия закон;
5. при наличието на образувано друго административно или съдебно производство, когато издаването на акта не може да стане преди неговото приключване; в тези случаи спирането се постановява след представяне на удостоверение за наличие на образувано производство, издадено от органа, пред който то е образувано.
6.     когато страните внесат заявление за сключване на споразумение.
Административният орган не спира производството в случаите на ал. 1, т. 1, 2 и 4, ако спирането може да създаде опасност за живота или здравето на гражданите или да застраши важни държавни или обществени интереси.
При спиране на производството, сроковете, предвидени за издаване на акта, спират да текат.
За спирането на производството административният орган съобщава на страните в производството по реда за съобщаване на акта.
Актът за спиране на производството може да се обжалва по реда на Глава десета, Раздел ІV – обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт (вж. чл. 54 АПК).
Известно пояснение е необходимо за ал. 3 от цитирания чл. 54. В хипотезите на т. 1, 2 и 4, производството не се спира, тъй като издаването на административния акт се налага с оглед запазването на живота или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси.
А по т. 4 на ал. 1 под “приложим закон” следва да се разбира приложимия в конкретния случай, подадената административна преписка, закон.
Спряното административно производство се възобновява служебно или по искане на дена от страните, след като отпаднат основанията за спирането му.

7. Административното производство се прекратява по искане на страната, по чиято инициатива то е започнало, освен ако в закон е предвидено друго.
Административният орган прекратява производството и в случаите по чл. 30, ал. 1 и 2:
-     когато писменото искане за откриване на производството не е подписано и при съмнение дали то изхожда от посочения в него гражданин или организация, административният орган изисква неговото потвърждение със саморъчен или електронен подпис в тридневен срок от съобщението за това. При непотвърждаване в срок производството се прекратява;
- ако искането не удовлетворява останалите изисквания на закона, заявителят се уведомява да отстрани недостатъците в тридневен срок от съобщението за това с указание, че неотстраняването им ще предизвика прекратяването на производството.
За прекратяването на производството административният орган съобщава на страните по реда за съобщаване на акта.
Актът за прекратяване на производството може да се обжалва по същия ред, по който се обжалва и актът за спирането му.

8. Срокове за издаване на индивидуалните административни актове.
Административният акт се издава до 14 дни от датата на започване на производството.
Декларативните и констативни актове по чл. 21, ал. 2, както и документите по ал. 3, се издават до 7 дни от датата на започване на производството.
Когато издаването на акт или извършването на действие по ал. 2, включва експертиза или за нейното извършване е необходимо личното участие на заинтересованото лице, актът се издава до 14 дни.
Незабавно, но не по-късно от 7 дни, се решават преписките, които могат да бъдат разгледани на основата на доказателства, представени заедно с искането или предложението за започване на производството, или на основата на общоизвестни факти, служебно известни факти или законови презумпции.
Когато е необходимо да се съберат доказателства за съществени обстоятелства или да се даде възможност на други граждани и организации да се защитят, актът се издава до един месец от започване на производството.
Когато органът е колективен, въпросът за издаването на акта се решава най-късно на първото заседание след изтичането на сроковете по предходните алинеи.
Когато трябва да се поиска съгласието или мнението на друг орган, срокът за издаването на акта се смята съответно продължен, но с не повече от 14 дни. (Аналогичният едномесечен срок по чл. 13, ал. 4 от ЗАП, ни се струва по-подходящ; напълно е възможно въпросът, по който се иска съгласието или мнението на “другия орган” да е сложен, дори много сложен, и 14-дневният срок за решаването му да се окаже прекомерно кратък).
В случаите по ал. 5, 6 и 7 административният орган незабавно уведомява заявителя за удължаването на срока (вж. чл. 57).

9. Мълчалив отказ и мълчаливо съгласие
Непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде актът.
Когато производството е образувано в един орган и той следва да направи предложение до друг орган за издаването на акта, мълчалив отказ възниква независимо дали издаващият акта орган е бил сезиран с предложение.
(Това нормативно разрешение е спорно. Щом вторият орган е трябвало да бъде сезиран с предложение за издаването на акта, това означава, че именно този орган е компетентен по въпроса за издаването или неиздаването на административния акт. Да се презумира, че мълчалив отказ възниква независимо дали органът, овластен да издаде акта, е сезиран с предложение или не, това означава, че този орган не е сезиран нито с предложение, нито с искане да издаде акта, нито по някои от останалите, посочени в чл. 24 АПК, начини на инициатива за започване на производството по издаване на индивидуалния административен акт.)
Когато по административен или по съдебен ред бъде отменен мълчалив отказ, смята се за отменен и изричният отказ, който е последвал преди решението за отмяна.
Непроизнасянето в срок се смята за мълчаливо съгласие в случаите и при условията, предвидени в специални закони (вж. чл. 54, ал. 4 АПК).

10. Форма на индивидуалния административен акт
Административният орган издава или отказва издаване на акта с мотивирано решение.
Когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа:
•    наименование на органа, който го издава;
•    наименование на акта;
•    адресат на акта;
•    фактически и правни основания за издаване на акта;
•    разпоредителна част, с която се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението;
•    разпореждане относно разноските;
•    пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва;
•    дата на издаване на акта и подпис на лицето, издало акта, с означаване на длъжността му; когато органът е колективен, актът се подписва от председателя или от негов заместник.
Устни административни актове, както и административни актове, изразени чрез действия или бездействия, се издават само когато това е предвидено в закон (вж. чл. 59).
От всички реквизити на акта най-важни са разпоредителната му част и фактическите и правни основания за издаване на акта (мотивите).
В разпоредителната част всъщност се съдържа волеизявлението на административния орган. Тази част е дотолкова важна, че нейната липса всъщност е липса и на акт, а това води до нищожност.
За разлика от това, липсата на мотиви, дори когато е пълна, не води до нищожност, а само до унищожаемост. Това е така, защото, погледнато по същество, мотивите не съдържат волеизявлението на административния орган (то се съдържа в разпоредителната част); мотивите са само обосноваване на акта.
Съдилищата имат вече немалка практика, от която личи какви изисквания се предявяват към мотивирането на административните актове. Мотивите не трябва да съдържат някакви общи разсъждения, а “конкретните съображения” (р. 77-72-адм. ВС) за този именно административен акт, съставна част от който са те и чието издаване трябва да обосноват.
Съдилищата изтъкват също, че мотивирането на административните актове е необходимо “за да може да бъде проконтролирана” дейността на административния орган по издаването на акта (р. 7-71-адм. ВС), “за да се провери законосъобразността на акта” (р. 59-79-адм. ВС).
Следователно, липсата на мотиви поставя съда в невъзможност да упражни своя контрол и съставлява “съществено нарушение на закона” (р. 56-72-адм. ВС), което прави акта незаконосъобразен и “само по себе си” е основание за отмяната му (р. 65-72 –адм. ВС).
Тъкмо защото липсата на мотиви е порок, който води само до унищожаемост, съдебната практика допуска саниране (заздравяване) на акта чрез последващо излагане на мотивите.
В Тълкувателно решение № 16-1975-ОСГК на ВС се приема, че мотивите към административния акт или към резолюцията за отказ за издаване н административен акт, могат да бъдат изложени и отделно от самия акт най-късно до изпращането на жалбата срещу акта до по-горния административен орган, в съобщението до страните за издаването на акта, в препроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен орган, който е издал акта.
Липсата на мотиви към първоначалния административен акт не съставлява съществено нарушение на закона и в случаите, при които по-горният административен орган е потвърдил акта, като е изложил съображения, позволяващи да се провери законосъобразността му при обжалването му по съдебен ред. А в р. 206-76-ІІІ г.о. ВС е прието (за административен акт, който не подлежи на обжалване по административен ред, а направо по съдебен ред), че мотивите могат да се допълнят и в препроводителното писмо до съда.

11. Предварително изпълнение
Правната уредба на предварителното изпълнение е разширена и чувствително усъвършенствана, на основата на добрата и ефективна и досега уредба в чл. 16 и чл. 37, ал. 3 ЗАП.
Кодексът съдържа значителен брой основания, на които в административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение.
-    за да се осигури животът или здравето на гражданите;
-    да се защитят особено важни държавни или обществени интереси;
-    при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта;
-    ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда;
-    по искане на някоя от страните – в защита на особено важен интерес (в този случай административният орган изисква съответна гаранция).
Предварително изпълнение може да бъде допуснато и след постановяването на акта.
Повторно искане от страна за допускане на предварително изпълнение, може да се прави само въз основа на нови обстоятелства.
Разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнени, може да се обжалва чрез административния орган пред съда в 3-дневен срок от съобщаването му, независимо дали административният акт е бил оспорен.
Жалбата се разглежда незабавно в закрито заседание, като преписи от нея не се връчват на страните.
Жалбата не спира допуснато предварително изпълнение, но съдът може да го спре до окончателното й решаване.
Когато отмени обжалването разпореждане, съдът решава въпроса по същество. Ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява положението, съществувало преди изпълнението.
Определението на съда подлежи на обжалване (в кодекса не е указано пред кой съд става обжалването; според нас, то трябва да се извърши по реда на Глава тринадесета – “Обжалване на определенията и разпорежданията”).

12. Съобщаване
Административният акт, съответно отказът да се издаде акт, се съобщава в 3-дневен срок от издаването му на всички заинтересовани лица, включително на тези, които не са участвали в производството.
Да се съобщава и на тези, които не са участвали в производството, е много сполучливо нормативно разрешение, което съществуваше и в ЗАП (чл. 17, ал. 1). По този начин се реализира значителна процесуална икономия: неучаствалият в производството пред административния орган получава възможността да обжалва пред съответния административен съд, отпада и необходимостта за него да прави искане за отмяна на влязло в сила съдебно решение по Глава четиринадесета от кодекса, а ако административният акт не бъде обжалван пред съда – да прави искане по чл. 99, т. 6 от кодекса – за възобновяване на производството по издаване на административния акт.
Съобщението за издаване на административния акт може да се извърши чрез устно уведомяване за съдържанието на акта, което се удостоверява с подпис на извършилото го административно лице, или чрез отправяне на писмено съобщение, включително чрез електронна поща или факс, ако страната е посочила такива.
Когато адресът на някое от заинтересованите лица не е известен или то не е намерено на посочения от него адрес, съобщението се извършва по указания в чл. 61, ал. 3 от кодекса ред (който по-горе е посочен по друг повод).

13. Поправка на очевидна фактическа грешка, допълване и тълкуване
Преди изтичане на срока за обжалване, административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. За нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред.
Очевидно фактически грешки, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал, и след изтичане на срока за обжалване. За поправката на очевидни фактически грешки се съобщава на заинтересованите лица. Решението за поправянето подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред.
Органът, издал решението по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Тълкуване не може да се иска, след като актът е изпълнен. Актът за тълкуване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред.

14. Разпореждания по движение на производството
Разпореждания по движение на производството се издават само в предвидените в този кодекс или в специален закон случаи. Разпорежданията съдържат име и значение на длъжността на издавания, дата на издаване и подпис.

15. Необжалваемост
Административнопроизводствените действия на административния орган по издаване на акта не подлежат на самостоятелно обжалване, освен ако в този кодекс или в специален закон е предвидено друго.
Обяснението на това нормативно разрешение е съвсем ясно и просто. За да е допустима една жалба срещу административен акт пред съд (а и пред по-горестоящ административен орган), е необходим правен интерес, т..е правната необходимост за жалбоподателя, за да постигне чрез съдебния процес премахване на посочените от административния акт неблагоприятни за него правни последици, респективно – да предотврати увреждането на негово субективно право, свобода или законен интерес.
Интересът от обжалването, освен личен, трябва да е и пряк – със самия обжалван акт да се засяга правната сфера на жалбоподателя, без да е необходимо да се издава някакъв последващ акт. Тъкмо заради това подлежи на обжалване крайният акт на производството, той засяга гражданина или юридическото лице (вж. чл. 120, ал. 2 Конст.), а не административнопроизводствените действия по издаването на административния акт.
За да бъде другояче – за да подлежи на самостоятелно обжалване някакво процесуално действие, предхождащо издаването на административния акт, трябва това действие да е изключително важно, да засяга самостоятелно заинтересованите от административното производство лица, а и да е годно за самостоятелно обжалване, указано в закона.
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ АКТОВЕ И СЪДЕБНИТЕ РЕШЕНИЯ


І. На изпълнение по реда на Дял V от Административнопроцесуалния кодекс подлежат изискуемите задължения, породени от изпълнителните основания, предвидени в този кодекс или в друг закон.
Изпълнителни основания по този кодекс са влезлите в сила или подлежащи на предварително изпълнение:
•    индивидуални или общи административни актове;
•    решения, определения и разпореждания на административните съдилища;
•    споразумения пред административните органи или пред съда.
Публичните вземания, породени от изпълнителни основания по чл. 268 АПК, се изпълняват по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
Частните вземания на държавата и общините, вземанията за вреди от незаконосъобразните административни актове и от принудително изпълнение и другите частни парични вземания, породени или удостоверени от изпълнителни основания по чл. 268 АПК, както и вземанията за разноски, свързани с изпълнението, се изпълняват по реда на Гражданския процесуален кодекс.

ІІ. Орган по изпълнението е:
•    за изпълнение срещу граждани и организации – административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, освен ако в изпълнителното основание или в закона е посочен друг орган;
•    за изпълнение срещу административен орган – съдебният изпълнител, в чийто съдебен район е местоизпълнението на задължението.

ІІІ. Органът по изпълнението е длъжен да осъществи изпълнението в срока, посочен в изпълнителното основание. При изпълнение на това задължение на виновните длъжностни лица се налага глоба – чл. 273 АПК.
В този текст не е посочено на кое длъжностно лице ще се наложи наказанието глоба, както и размерът на това наказание.
При комбинираното тълкуване на чл. 273 АПК и на административнотнаказателните разпоредби на кодекса, води до извода, че глобата трябва да се наложи на длъжностното лице – орган по изпълнението, което виновно не е изпълнило в срока, посочен в изпълнителното основание, а размерът на глобата трябва да се наложи в рамките на чл. 305 ГПК. Според този текст, който не изпълни друго административнопроцесуално задължение, произтичащо от този кодекс, се наказва с глоба от 150 до 1500 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание.

ІV. Изпълнението започва служебно по инициатива на органа, който е издал или е трябвало да издаде административния акт.
Изпълнението може да започне и по инициатива на горестоящия орган, на прокурора или омбудсмана, или по писмена молба на заинтересован гражданин или организация. С молбата се представя официален препис от изпълнителното основание.
Органът по изпълнението отправя до длъжника покана за доброволно изпълнение в 14-дневен срок от получаването й.

V.  Поканата съдържа указаните в чл. 277, ал. 2 АПК реквизити.
Когато имотното състояние на длъжника или други обективни обстоятелства препятстват незабавното изпълнение, по искане на длъжника органът по изпълнението може еднократно да разреши отсрочване (за 14-дневен срок) или разсрочване (при краен срок 2 месеца) след датата на изпълнение.

VІ. Въз основа на влязло в сила изпълнително основание, органът по изпълнението може да наложи обезпечителни мерки, когато без тях е невъзможно или се затруднява изпълнението на задължението или събирането на разноските по него, включително когато то е отсрочено или разсрочено.

VІІ. Когато длъжникът трябва да изпълни едно действие, което може да бъде извършено от друго лице, действието се изпълнява за негова сметка от органа по изпълнението. По искане на взискателя органът по изпълнението може да го упълномощи да извърши изпълнението, като направените за това разноски се заплащат от органа за сметка на длъжника.
Когато действието не може да се извърши от друго лице, а зависи изключително от волята на длъжника, органът по изпълнението налага при виновно неизпълнение глоба на задължения гражданин от 50 до 100 лв. седмично, а на задължената организация – имуществена санкция от 500 до 10 000 лв. седмично, едновременно с глоба от 50 до 1000 лв. седмично на представляващите организацията, с изключение на упълномощените от нея лица. Глобите и имуществените санкции се налагат до изпълнение на задължението за определено действие.
Глобите или имуществените санкции се налагат при всяко неизпълнение на задължението за въздържане от действие.
Заместими задължения на административни органи се изпълняват за тяхна сметка от взискателя въз основа на постановление на съдебния изпълнител.
При виновно неизпълнение на незаместимо задължение на административен орган, органът по изпълнението налага на длъжностните лица, изпълняващи функциите на държавен орган, глоба от 500 до 1200 лв. седмично до изпълнение на задължението за определено действие. Ако задълженият орган е колективен, на членовете му, гласували за изпълнение на задължението, глоби не се налагат.
Глобите се налагат и при всяко неизпълнение на задължение за въздържане от действие.
Посочените по-горе глоби и санкции са от категорията на т.нар. “изпълнителни глоби”. Те се налагат последователно до изпълнение на задължението за извършване на определено действие, съответно – до изпълнение на задължението за въздържане от определено действие. Така че от длъжника зависи да предотврати или поне да пресече върволицата от тези тежки санкции – изпълнителните глоби и имуществените санкции.
Трябва да добавим и че те се налагат въз основа на данните по преписката по изпълнение на задължението и без да се спазва редът за установяване на административните нарушения и налагане на административните наказания, предвиден в ЗАНН и в АПК.
Горепосочените санкции подлежат на обжалване по реда на Раздел VІ от Дял V от АПК, който препраща към Глава тринадесета (вж. чл. 287, ал. 4, чл. 290, ал. 4 и чл. 297, ал. 1 АПК).
Към казаното досега за отговорността за неизпълнение на незаместими задължения (чл. 287 и чл. 290 НПК), бихме искали да изтъкнем голямата теоретична и практическа стойност на тази част от чл. 290, ал. 2, изр. 2, в който се казва, че ако задълженията орган е колективен, на членовете му, гласували за изпълнение на задължението, глоби не се налагат.
Очевидно, тук се има предвид личната отговорност на членовете на колективния орган (говори се за глоби, а “административнонаказателната отговорност е лична” – чл. 24, ал. 1 ЗННН).
Що се отнася до отговорността на държавата и общините, тук важи чл. 4 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди: “Държавата дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице” (това важи и за общините, което личи ясно от чл. 1, ал. 1 от същия закон и от чл. 299 АПК).
За законосъобразно  и справедливо решаване на въпроса за личната отговорност на длъжностните лица – членове на колективни административни органи (чл. 9 ЗОДОВ) много уместно ще бъде практиката, особено когато се взема решение, което има белезите на административен акт (най-вече – индивидуален или общ) в протокола да се отбелязва кой как е гласувал. Това е известно процедурно затруднение, което ще се изкупи многократно, ако евентуално след време се постави въпросът кои са виновните длъжностни лица за приемането на един или друг административен акт на колективния орган.

VІІІ. Защитата срещу актовете, действията и бездействията на органите по изпълнението, оспорването на задължението – предмет на изпълнението, обезщетението за вредите, причинени от незаконно принудително изпълнение и възстановителните мерки при отмяна на административния акт, предмет на изпълнение, представлява стройна, обхватна и прецизна система от мерки за правна защита, която превъзхожда многократно средствата за аналогична правна защита по ЗАП (там се предвиждаше само обжалване по административен ред и възстановителни мерки при отмяна на административния акт – срв. чл. 52 и  51 ЗАП).
а) Задължението – предмет на изпълнение, може да се оспори чрез иск само въз основа на факти, настъпили след издаването на изпълнителното основание (отрицателен установителен иск).
Искът се предявява от длъжника срещу взискателя.
Когато задълженият гражданин или организация, като ответник се конституира и административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт.
б) На обжалване подлежат постановленията, действията и бездействията на органите по изпълнението.
Право на жалба имат страните в производството по изпълнението, както и третите лица, чийто права, свободи или законни интереси за засегнати от него.
Жалбата се разглежда по реда на Глава тринадесета.
Жалба, подадена от трето лице, се разглежда в открито съдебно заседание.
Заедно с копие от преписката органът по изпълнението изпраща на съда и мотиви за обжалваното действие.
Подаването на жалбата не спира изпълнението, но съдът може да го спре до изпълнението им.
Когато отмени обжалваното постановление, съдът сам решава въпросът по жалбата, а когато отмени друго действие, той задължава органът по изпълнението да го повтори валидно или да не го извършва.
Когато обжалваното бездействие е незаконосъобразно, съдът задължава органа по изпълнението да извърши дължимото, като определя срок за това.
Отмяната на обжалваното действие възстановява положението, съществувало преди извършването му.
Когато незаконосъобразното бездействие е на административен орган по изпълнението, съдът по искане на взискателя налага глобите по чл. 290, ал. 1 и възлага останалите изпълнителни действия на съдебния изпълнител, в чийто съдебен район е местоизпълнението на задължението.
в) За вредите, причинени на граждани и организации от незаконно принудително изпълнение, отговаря имуществено държавата, ако административният орган по изпълнението е държавен, и общината, ако органът е общински, независимо от това дали вредите са причинени виновно.
За вредите от изпълнението, причинени на трети лица, обезщетение се дължи от държавата, ако административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, е държавен и общината, ако органът е общински.
Исковете (вж. по-горе б. “а” и “в”) се разглеждат по реда на АПК.
г) Когато административният акт бъде отменен, след като е започнало неговото изпълнение, административният орган в едномесечен срок възстановява нарушеното право, а ако това е невъзможно – удовлетворява засегнатото лице по друг законен начин. Ако това не стане, засегнатото лице има право на обезщетение.
ИЗДАВАНЕ НА НОРМАТИВНИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ

1. Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие.
Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или на подзаконов нормативен акт от по-висока степен.
Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет.
Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване.
Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи.
Компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля.

2. Министерският съвет издава постановления, когато:
1. приема правилници, наредби или инструкции;
2. урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност.
В чл. 6, т. 2 от Закона за нормативните актове се казва, че Министерският съвет издава постановления, когато урежда “съобразно законите и указите неуредени от тях обществени отношения…”, но като се има предвид, че по новата, сега действащата Конституция президентът не издава нормативни укази /срв. чл. 98 и 102/, думите “и указите” в чл. 6, т. 2 и “или указ” в чл. 7, ал. 1 от ЗНА следва да се смятат за имплицитно заличени.
Правилник се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.
Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
С инструкция висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да се обезпечи.
Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение /чл. 76, ал. 3 от АПК/.

3. Чл. 8 от Закона за нормативните актове има почти същото съдържание /но се отнася само за наредбите на общинските съвети/ и добавя освен това, че с тези подзаконови нормативни актове могат да се уреждат само неуредени от нормативните актове от по-висока степен обществени отношения от местно значение.
Очевидна е разликата между ЗНА и АПК по въпроса трябва ли да са уредени или не с нормативни актове от по-висока степен обществените отношения с местно значение.
Ако общински съвет преуреди уредени с нормативен акт от по-висока степен обществени отношения с местно значение, ще се изправим пред хипотезата на чл. 15 от Закона за нормативните актове:
1. Нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
2. Ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по-степен акт.
Що се отнася по специално до втората алинея, отдавна е назряло времето, когато ще трябва да се представи на всеки правоприлагащ държавен орган да съпоставя подзаконовите нормативни актове от различна степен и при противоречие между такива актове да приложи по-високия по степен акт.
Нашата правна система разполага с достатъчно средства за контрол /най-вече съдебният контрол/ върху законосъобразното съпоставяне на подзаконовите нормативни актове от различна степен.

4. Лицата за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган.
Компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.

5. Текстът на нормативния административен акт, както и приемането му по надлежния ред, се удостоверяват:
1. при постановления на Министерския съвет – от министър-председателя;
2. при другите нормативни административни актове – от органа, който ги е издал, а когато органът е колективен – от неговия председател.
Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в “Държавен вестник”.
Нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин /чл. 78 от АПК/.
В чл. 22, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация е указано, че всички актове на общинския съвет се довеждат до знанието на населението чрез средствата за масово осведомяване и/или чрез Интернет.
Разгласяването на нормативните административни актове на общинските съвети и/или чрез Интернет ще бъде напълно правомерно, тъй като този начин на разгласяване е напълно “подходящ начин” по смисъла на чл. 78 от АПК.

6. Нормативните административни актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на последващ нормативен акт.

7. За неуредените в раздела за издаване на нормативните административни актове по АПК въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове.

ИЗДАВАНЕ НА ОБЩИ АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ


І. Общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издават такива актове.
По начин на определяне на съдържанието на волеизявлението на административния орган – автор на акта, общият акт не се различава от индивидуалния – и в двете категории актове се съдържат точно, предметно определени права или задължения.
На пръв поглед, има пълно покритие между нормативния и общия акт по начина на определяне на адресатите. Но един по-внимателен анализ ще покаже, че в някои случаи има известна, макар и незначителна разлика. Понякога адресатите на общия административен акт /както и на нормативния/ са не само неопределени, но и неопределяеми /или поне толкова трудно определяеми, че може да се каже – практически неопределяеми/. Например при санитарна карантина в един голям град или в обширен район на страната.
В други случаи като че ли има известна по-голяма конкретизация при определяне адресатите на общия административен акт – те се определят по дадени признаци, като определени категории правни субекти /например притежатели на моторни превозни средства, които трябва да се представят за технически преглед/. Все пак остава си общия белег, че адресатите на тази категория административни актове са поначало неопределени /поне никога не са и не могат да бъдат определени по пределно конкретизирания начин, по който се определят адресатите на индивидуалните административни актове/.
Вместо да се издават нареждания до всеки адресат, които да се съобщават лично /бидейки индивидуални административни актове/, за управленска икономия се издава едно общо нареждане да всички правни субекти от дадената категория, т.е. един общ административен акт, който не се съобщава персонално на всеки адресат, а се разгласява, оповестява публично по начин, какъвто се сметне за най-подходящ в случая.
Понякога общите административни актове дори се обнародват в “Държавен вестник”, какъвто беше случаят с разпореждането за подмяна на личните паспорти с лични карти.
    
ІІ. Според чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта да организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин.
Уведомяването включва и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството.
Уведомяването за проекти на общи административни актове от компетентността на Министерския съвет се извършва от съответния министър – вносител на акта.
Посочените по-горе организации могат да представляват заинтересованите лица в производството по издаване и обжалване на административния акт. Тук трябва да се има предвид, че поначало общите административни актове подлежат и на административно /вж. чл. 81, ал. 1 АПК/, и на съдебно обжалване, освен когато в АПК или в специален закон е установено изрично друго /за административното обжалване вж. чл. 82 АПК/, а за съдебното – чл. 2, ал. 2, т. 1 и 2 и чл. 128, ал. 3 АПК/.
Заинтересованите лица и техните организации имат право на достъп до цялата информация съдържаща се в преписката по издаване на общия административен акт /докато в специален закон не е установено друго/.
Административният орган определя и оповестява публично по реда, определен за оповестяване на откриването на производството, една или повече от следните форми на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на общия административен акт:
1. писмени предложения и възражения;
2. участие в консултативни органи, подпомагащи органа, издаващ акта;
3. участие в заседания на органа, издаващ акта, когато той е колективен;
4. обществено обсъждане.
Заинтересованите лица могат да участват в една или повече от тези форми.
Административният орган осигурява на заинтересованите лица възможност да осъществят правото си на участие в разумен срок, определен от административния орган, който може да бъде по-кратък от един месец от деня на уведомяването за откриване на производството.

ІІІ. Когато съществува вероятност административният акт да засегне права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица на територията на съседна държава, административната процедура за участие в производството по издаване на общия административен акт, уредена в съответния раздел на АПК, трябва да бъде достъпна за заинтересованите лица на съответната държава при условията на взаимност.
Административният орган осигурява при поискване на заинтересованите лица в съседната държава информацията, съдържаща се в административната преписка.
Уведомяването за откриване на производството се прави по същото време, когато се прави уведомяването и за българските граждани. То може да се направи пряко чрез всички подходящи средства, при условие, че разпоредбите или практиката на връзките между двете държави го позволяват, или чрез съответните власти в съседната държава.
Спогодбите за представителство, сключени между двете страни, се прилагат при представляването на заинтересованите лица – граждани на съседната държава.
Заинтересованите лица от съседната държава могат да направят своите предложения и възражения пряко, по правилата на раздел ІІ от глава пета на АПК, или чрез властите на съседната държава.
Административният орган може да осигури информацията по чл. 68 за заинтересованите лица от съседната държава на български език. Предложенията и възраженията могат да бъдат предоставяни и на чужд език.
Заинтересованите лица от съседната държава се уведомяват за издаването на административния акт по реда на ал. 3 от чл. 70 от кодекса.
Възможностите за правна защита на заинтересованите лица от съседната държава и на българските граждани са едни и същи.
Общият административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации.
Съдържанието на общия административен акт се съобщава по реда, по който е направено уведомяването за откриването на производство по издаване на акта. Ако в производството са участвали чрез предложения, възражения или по друг начин отделни заинтересовани лица или организации, на тях им се изпраща отделно съобщение за издаването на акта.
Когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите или за управление при кризи, може да не се спазят някои от разпоредбите на този раздел от кодекса за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. В тези случаи в хода на изпълнението на акта се извършва оповестяването му.
За неуредените в раздела за издаването на общите административни актове въпроси се прилага разделът за издаване на индивидуалните административни актове.


ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ ПРОЦЕС

1. Основните принципи на административния процес са въплътени в Административнопроцесуалния кодекс по начин, който рядко се среща в нашето законодателство.
Вместо обикновено изброяване, без никакви пояснителни допълнения, каквато в повечето случаи е досегашната практика, в кодекса основните принципи са не само изброени, но и нормативно пояснени.
Това ще окаже благотворно влияние преди всичко в две направления:
Първо, този начин на нормативно дешифриране на основните принципи на административния процес ще подпомогне правоприлагането – както административно, така и съдебно. И едното, и другото ще бъде изяснено, когато се изяснява в какво се изразява еди или друг основен принцип.
Това ще бъде сравнително лесно, що се отнася да принципите на законността, истинността, равенството, бързината, процесуалната икономия, достъпността, публичността и прозрачността.
Второ, възприетият подход на подробно изразяване на основните принципи увеличава степента на нормативност на кодекса. Сега вече нарушаването на един основен принцип ще бъде основание за оспорването и отмяната с някое от посочените в чл. 146 от кодекса основания за оспорване и отмяна на административните актове.

2. От по-подробен анализ се нуждаят най-вече принципът за съизмеримост и този за служебното начало.
Принципът за съизмеримост е пояснен в чл. 6:
Алинея първа: Административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо.
Алинея втора: Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава.
Алинея трета: Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона.
Алинея четвърта: От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1,2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото.
Алинея пета: Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел.
В първата алинея са въведени в правната норма принципи на морала. Поне за добросъвестността и особено за справедливостта. С това те стават правни изисквания и оттам – основания за оспорването и отмяната на нарушаващия ги административен акт.
Третата алинея е буквално възпроизвеждане на чл. 4 от Закона за административното производство.
Алинеи първа, втора, трета и пета засягат както случаите на обвързана компетентност, така и тези на оперативна самостоятелност.
Алинея четвърта се отнася изцяло за хипотезите на оперативна самостоятелност. Тя разрешава недвусмислено и съвършено правилно един въпрос, по който мненията в западната административноправна литература са разделени: длъжен ли е административният орган да избере /бидейки изправен пред хипотеза на оперативна самостоятелност/ най-целесъобразното решение?
Според нас отговорът трябва да бъде положителен: административните органи са длъжни да търсят и намират най-целесъобразните решения. И тъй като оперативната самостоятелност е правно регулирана дейност, това задължение е правно и изпълняването му се обезпечава с правни средства – специфичните средства за контрол по същество върху оперативната самостоятелност, върху самото осъществяване на избора – йерархическия административен контрол.
Неизпълняването на задължението да се намери най-целесъобразното разрешение не превръща административния акт в незаконосъобразен /ако не е прекрачена законоустановената рамка на оперативната самостоятелност, очертана от петте изисквания за законосъобразност/, но може да направи акта нецелесъобразен и да даде повод за оспорването му по административен ред на това самостоятелно основание и за отмяната му като нецелесъобразен /вж. чл. 97, ал. 1 от кодекса/.
Обезпечаването на ефективност при осъществяването на оперативната самостоятелност се постига освен чрез контрол върху актовете, проявна форма ан такава дейност, и чрез правни въздействия върху съответните длъжностни лица, в това число и чрез наказателна отговорност в някои крайни хипотези – когато посоченото задължение е нарушено грубо и не само че не е намерено най-целесъобразното разрешение, но и са причинени значителни щети на предприятието или стопанството. /вж. чл. 219, ал. 1 и 3 от Наказателния кодекс/.
Алинеи втора и пета от анализирания чл. 6 от кодекса целят преди всичко да предотвратяват случаите на несъответствие на целта ан административните актове с целта на закона /превратното упражняване на власт/, но са приложими и в хипотезите на оперативна самостоятелност – когато е прекрачена рамката за оперативна самостоятелност и поради това оспореният административен акт се е превърнал в незаконосъобразен главно поради несъответствие с целта на закона.

3. Основният принцип на служебното начало е дешифриран нормативно в четирите алинеи на чл. 9:
Алинея първа: При условията, посочени в закона, административният орган е длъжен да започне, да проведе и да приключи административното производство, освен ако издаването на акта е предоставено на свободната му преценка.
Алинея втора: Административният орган събира всички необходими доказателства и когато няма искане от заинтересованите лица.
Алинея трета: Съдът указва на страните, че за някои обстоятелства от значение за решаване на делото те не сочат доказателства.
Алинея четвърта: Административният орган и съдът осъществяват процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса – предмет на производството, включително със споразумение.
Ние поддържаме категорично необходимостта от засилено служебно начало в административния процес. От отмяната на незаконосъобразните административни актове са заинтересовани не само засегнатите от тях жалбоподатели, но и държавата, а и обществото. Това произтича от същността на всяка правова държава. Тя трябва да спазва неотклонно такова поведение, за да продължава безвъпросно да бъде смятана за правова.

Чл. 9 от кодекса поставя и някои въпроси.
От съпоставянето на ал. 1 и 2, от една страна, и ал. 3 и 4, от друга проличава ясно, че служебното начало е значително по-засилено в производството пред административния орган, отколкото в съдебното производство. Това личи много добре от сравняването на горепосочените текстове и още повече – от разпоредбата за събиране на доказателства в производството по издаване на индивидуалните административни актове: “Доказателствата се събират служебно от административния орган, освен в предвидените в този кодекс или в специален закон случаи” /чл. 36, ал. 1/.
Тази разлика е, общо взето, оправдана. Производството пред административния орган е в по-малка степен формализирано, отколкото съдебното производство. Административният орган е по-близо до източниците на доказателствените средства, следователно има по-голяма фактическа възможност да събира доказателствата служебно. Важно е също и това, че в по-големия брой случаи заинтересованите лица се явяват и защитават пред административния орган лично, без квалифицирана юридическа помощ.
От друга страна, чл. 35 от кодекса постановява, че индивидуалният административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации, ако такива са дадени, съответно направени.
И веднага след това е цитираният по-горе текст, според който доказателствата се събират служебно от административния орган, освен ако в този кодекс или в специален закон е предвидено друго /чл. 36, ал. 1/.
Всичко това обяснява и оправдава по-засиленото служебно начало пред административния орган, отколкото пред съда.
Поставя се въпросът за обхвата на служебното начало в производството пред съда. Да се сметне, че то обхваща само възможността съдът да указва на страните, че за някои обстоятелства от значение за решаване на делото те не сочат доказателства, ще бъде прибързано. Защото ал. 4 на чл. 9 създава както възможност, така и задължение за административния орган и съда да осъществяват процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса, предмет на производството, включително със споразумение.
Очевидно, процесуалното съдействие на съда не изчерпва възможностите за съдействие на страните и по друг начин, освен съдействието за споразумение. Но по какъв точно друг начин кодексът не указва. Ще бъде добре, ако съдебната практика по прецедентен път попълни недостатъчната правна уредба на процесуалното съдействие, оказвано от съда на страните.
След време, ако на практика възникне такава нужда, може да се помисли за включване в кодекса и на едно косвено, но много сполучливо съдействие от съда на страните, каквото е първото изречение на чл. 24 от отменение Закон за Върховния административен съд. Според него съдът може да постанови събиране на доказателства, които смята за необходими, и когато няма направено искане от лицата, участващи в производството.

4. В някои случаи спазването на основните принципи на административния процес е скрепено със съответна юридическа отговорност. Например чл. 12, ал. 1 от кодекса постановява, че органите са длъжни да осигуряват откритост, достоверност и пълнота на информацията в административното производство, а според ал. 2 страните осъществяват правото си на достъп до информацията в производството по реда на този кодекс, а останалите – по реда на Закона за достъп да обществена информация.
Да предположим, че длъжностно лице или друг служител в администрацията не осигури другиму достъп до информацията в административното производство, ще отговаря ли и как?
В глава ХVІІІ “Административни нарушения и наказания” няма специален текст, който да предвижда наказание за такова деяние. Но има субсидиарен текст озаглавен “Наказания за други нарушения по този кодекс”. Според него “който не изпълни друго административнопроцесуално задължение, произтичащо от този кодекс, се наказва с глоба от 150 до 1500лв.”
Да се надяваме, че този текст, както и другите административнонаказателни разпоредби ще изиграят своята възпитателна, дисциплинираща и превантивна роля.

ОСПОРВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ АКТОВЕ ПО АДМИНИСТРАТИВЕН РЕД


1. Оспорването на административните актове по административен ред съдържа сравнително малко нови моменти.
В голяма степен е възпроизведен разделът за обжалването по административен ред от глава трета на Закона за административното производство.
Индивидуалните и общите административни актове могат да бъдат оспорени по административен ред пред непосредствено по-горестоящия административен орган.
По административен ред може да се оспори и съдържанието на документ.

2. Не подлежат на оспорване по предвидения в този кодекс административен ред актовете:
1.    на президента на Републиката и на председателя на Народното събрание;
2.    на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите, министрите и ръководителите на други ведомства и органи, непосредствено подчинени на Министерския съвет;
3. на управителя на Българската народна банка и председателя на Сметната палата;
4. на Висшия съдебен съвет;
5. на областните управители;
6. за които в специален закон е предвидено оспорване направо пред съд.
Не подлежат на оспорване по административен ред актовете на органите, които нямат по горестоящ административен орган.

3. Жалба срещу административния акт могат да подават заинтересованите лица.
С жалбата може да се оспори както законосъобразността, така и целесъобразността на административния акт.
Прокурорът може да подава протест само относно законосъобразността на административния акт.

4. Относно формата на жалбата и протеста, срока за оспорване, съдържанието на жалбата и протеста, приложенията към тях, отстраняването на допуснатите нередовности и възстановяването на пропуснатия срок за оспорване на административния акт са възпроизведени в общи линии съответните правила на ЗАП.

5. Административните актове не се изпълняват преди да са изтекли сроковете за тяхното оспорване, а при подадена жалба или протест – до решаването на спора от съответния орган.
Това правило не се прилага когато:
1. всички заинтересовани страни писмено поискат предварително изпълнение на акта;
2. със закон или с разпореждане по чл. 60 от кодекса е допуснато предварително изпълнение на акта. В тези случаи по горестоящият административен орган по искане на оспорващия може да спре предварителното изпълнение, ако то не се налага от обществения интерес или би причинило непоправима вреда на засегнатото лице.

6. В седемдневен срок, а когато органът е колективен – в 14-дневен срок, от получаване на жалбата или протеста административният орган може да преразгледа въпроса и да оттегли сам оспорения акт, да го отмени или измени, или да издаде съответния акт, ако е отказал издаването му, като уведоми за това заинтересованите страни.
Новият акт подлежи на оспорване по реда на този кодекс. В тези случаи не се допуска повторно преразглеждане на акта.

7. Когато административният орган не намери основание за пререшаване на въпроса, той незабавно изпраща жалбата или протеста заедно с цялата преписка на компетентния по-горестоящ административен орган.
    Ако в тридневен срок след изтичане на срока за пререшаване на въпроса цялата преписка не бъде изпратена на по-горестоящия административен орган, жалбоподателят може да изпрати препис от жалбата, а прокурорът от протеста направо до по-горестоящия орган, който незабавно изисква преписката.

8. Компетентен да разгледа жалбата или протеста е непосредствено по-горестоящият административен орган, на който е подчинен органът, издал оспорения акт.
Административните актове на кметовете на кметства и на райони са оспорват пред кмета на общината.
Административните актове на специализираните изпълнителни органи на общината се оспорват пред кмета на общината.
Административните актове на кметовете на общини се оспорват пред областния управител.
Отказът на организация да издаде административен акт може да се оспори пред съответния административен орган съобразно естеството на въпросите, във връзка с които е оспореният акт.

9. В сложни от фактическа или правна страна случаи компетентният да разгледа жалбата или протеста орган може да назначи комисия за проучване и разглеждане на случая. Комисията се състои най-малко от трима членове, от които един с юридическо образование и двама специалисти от съответната област, като поне един от специалистите е лице, което не работи в съответната администрация.
В определен от компетентния орган срок комисията разглежда преписката с възраженията по жалбата или протеста и приложените към нея писмени доказателства, ако това е необходимо, и изготвя мотивирано писмено становище за законосъобразността и целесъобразността на оспорения административен акт.
Становището се подписва от всички членове на комисията и се представя на административния орган.

10. В някои от предходните варианти на кодекса беше изготвен друг вариант на комисиите – комисия за административен контрол, която не дава само мнение, а по специални материи решава по същество спора, упражнявайки контрол и за законосъобразност, и за целесъобразност. С оглед да се гарантира независимостта на членовете на комисиите всички те да се назначават - за цялата страна – от министър – председателя, за определен срок.
Мнозинството от членовете на комисията по изготвяне на проекта за кодекс възразиха, че тези комисии всъщност ще бъдат особени юрисдикции, а такива Конституцията не допуска /съгласно чл. 119 правораздаването се осъществява само от съдилища/.
На това беше репликирано, че не може да се окачестви като особена юрисдикция една комисия, която упражнява не само контрол за законосъобразност, но и за целесъобразност.
Но даже тези комисии да се сметнат за чисти особени юрисдикции, такива трябва да бъдат създадени – като специализирани съдилища, каквито Конституцията допуска /чл. 119, ал. 2/.
Нашето твърдо мнение е, че бъдещето на административното оспорване е в комисиите за административен контрол /специализираните административни съдилища/.

11. Заинтересованите лица могат да бъдат изслушани от компетентния да разгледа жалбата или протеста орган в разумен срок. За изслушването се съставя протокол.

12. В двуседмичен срок от получаване на преписката, когато е едноличен, и в едномесечен срок, когато е колективен, компетентният да разгледа жалбата или протеста орган се произнася с мотивирано решение, с което обявява оспорения акт за нищожен, отменя го изцяло или отчасти като незаконосъобразен или нецелесъобразен или отхвърля жалбата или протеста.
Компетентният да разгледа жалбата или протеста орган решава въпроса по същество, освен ако исканият акт е от изричната компетентност на по-долустоящия орган.
Когато административният орган противозаконно е отказал да издаде документ, компетентният да разгледа жалбата или протеста орган го задължава да извърши това, като му определя и срок за издаване на документа.
Когато не възприеме становището на комисията, компетентният да разгледа жалбата или протеста излага мотиви за това.
Когато компетентният да разгледа жалбата или протеста орган не се произнесе в определения от чл. 97, ал. 1 от кодекса срок, законосъобразността на административния акт може да се оспори чрез административния орган, издал акта, ако актът подлежи на оспорване по съдебен ред.
Решението на компетентния да разгледа жалбата или протеста орган се съобщава незабавно на оспорващия и на другите заинтересовани лица.
Когато въпросът е решен по същество, решението на компетентния да разгледа жалбата или протеста орган подлежи на оспорване за законосъобразност пред съда. Ако жалбата или протестът са отхвърлени, на оспорване пред съда подлежи първоначалният административен акт.

ПРЕДМЕТ, ОБХВАТ И ДЕЙСТВИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕСУАЛНИЯ КОДЕКС


Предмет

Този кодекс урежда:
1.    издаването, оспорването и изпълнението на административните актове, както и оспорването по съдебен ред на подзаконови нормативни актове;
2.    разглеждането и решаването на сигналите и предложенията на гражданите и организациите;
3.    производството за обезщетение за вреди от незаконни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица;
4.    разглеждането на искания да се задължи административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие;
5.    дейността по уеднаквяване на съдебната практика по административни дела;
6.    изпълнението на административните и на съдебните актове по административни дела.

По-голямата част от тази материя се съдържаше в Закона за административното производство, Закона за Върховния административен съд и Закона за предложенията, сигналите, жалбите и молбите. Сега, разбира се, тя е доразвита и чувствително усъвършенствана.
Тук ще се спрем на новите моменти в предмета на кодекса.
а/ В т. 1 на чл. 1 е указано, че в неговия предмет е и оспорването по съдебен ред на подзаконовите нормативни актове. Това означава, че ще се обжалват по съдебен ред – по реда на този кодекс и подзаконовите нормативни актове, които са издадени от органи, които не са административни, не влизат в обхвата на изпълнителната власт.
Сега кръгът се затваря и на съдебно обжалване по АПК ще подлежат на обжалване всички и всякакви подзаконови актове, издавани от всякакви видове и степени административни органи, с изключение, разбира се, на тези актове, които с изричен законов текст са извадени от обхвата на съдебното обжалване /вж. чл. 120, ал. 2 от Конституцията/.
б/ Изцяло нова материя в кодекса е т. 3 на чл. 1: производството за обезщетение за вреди от незаконни актове, действия или бездействия на административните органи и длъжностни лица.
Занапред исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи или длъжностни лица, ще се разглеждат по реда, установен от глава ХІ на АПК.
Само по неуредените в кодекса въпроси за имуществената отговорност ще се прилагат разпоредбите на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /чл. 203 АПК/.
в/ Изцяло нова е и т. 4 на чл. 1 от кодекса – разглеждането на искания да се задължи административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. Значение за изясняването на този текст има ал 5 на чл. 6: Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел.
Тази материя е сравнително подробно уредена в глава ХV на кодекса: Защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията.

ОБХВАТ И ДЕЙСТВИЕ НА КОДЕКСА ПО МЯСТО
    
Кодексът се прилага за административните производства пред всички органи на Република България, доколкото със закон не е установено друго /чл. 2, ал. 2/.
Това означава, че кодексът ще се прилага както пред органите, които имат седалище в страната, така и пред тези административни органи, които са със седалище извън страната.
Разпоредбите на кодекса не се прилагат за актовете:
1. На Народното събрание и на Президента на Републиката;
2. С които се упражнява законодателна инициатива;
3. С които са създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица /чл. 2, ал. 2 АПК/.
От този текст, както и от много други се вижда, че кодексът обезпечава правна защита не само на засегнати субективни права и законни интереси, но и на основните свободи на гражданите, които са конституционно признати:
свободата и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения /чл. 34, ал. 1/, свободата на съвестта, свободата на мисълта и на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи /чл. 37, ал. 1 и 2/
    
ДЕЙСТВИЕ СПРЯМО ЛИЦАТА

Спрямо чужденците, които пребивават в Република България или са участници в административно производство пред български орган извън нея, кодексът се прилага, доколкото Конституцията и законите не изискват българско гражданство /чл. 3/.
Преди няколко години Върховният административен съд установи твърде либерална практика по въпроса за правния интерес от съдебно обжалване на нормативните административни актове. Особено силно е изразена тази тенденция в р. 6796 от 2000г. на ВАС – петчленен състав: “Нормативният административен акт има неограничен кръг адресати и за обжалването му не се изисква доказване на пряк и личен интерес. Правата, които могат да им бъдат засегнати, са не само конкретни права или интереси, произтичащи от обжалвания административен акт, но и общи граждански права, включително правото всички нормативни актове, изграждащи правната система на държавата, да бъдат конституционосъобразни и законосъобразни, т.е. да е спазен принципът на чл. 4, ал. 1 от Конституцията”.
Цитираният от ВАС текст от Конституцията гласи: “Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната.”
Очевидно е, че един такъв текст не може да обоснове правен интерес от обжалването на един административен акт.
Що се отнася до подзаконовите нормативни актове, всеки правен субект, който може да се окаже в условията, предвидени в хипотезата на правна норма на такъв акт, или – казано другояче – чието субективно право, свобода или законен интерес биха били засегнати, увредени, от прилагането на акта, има правен интерес от съдебно обжалване било на целия акт, било на отделна / отделни / негови разпоредби.
И обратно, ако отнапред е несъмнено, че даден правен субект спада към категория, за която разпоредбите на подзаконовия нормативен акт изобщо не се отнасят, правен интерес от съдебно обжалване на акта от този правен субект, не е налице.
Например един чужденец, пребиваващ на каквото и да е основание, временно или постоянно, в Република България, не може да обжалва подзаконов нормативен акт, отнасящ се изключително за българските граждани.
В същия смисъл е и ясният изричен текст на чл. 3 от АПК, а досежно това, изисква ли се правен интерес за обжалване на подзаконов нормативен акт, отговорът, даден от АПК, е категорично потвърдителен: “Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения /чл. 186, ал. 1/.

ДЕЙСТВИЕ ПО ВРЕМЕ

В глава първа – “Предмет, обхват и действие” на кодекса не е уредена материята за действието на кодекса по време.
Има обаче един текст, който всъщност решава въпроса почти изцяло и е приложим за всички категории административни актове. Това е чл. 142, озаглавен “Преценка за съответствие с материалния закон”. Първоначалният текст беше чл. 145 /на законопроекта/ от една алинея: “Съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му”. Това е традиционно схващане на по – старите поколения административисти. Когато законопроектът беше обсъждан в комисията по правни въпроси се постави въпросът: Не следва ли да се вземат предвид и новите факти, настъпили след издаването на административния акт? Формулирана беше и приета /първоначално от комисията, а след това и от Народното събрание/ втора алинея със следното съдържание: “Установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания.”
Окончателният чл. 142 е с тези две алинеи. Втората алинея е еднаква с чл. 188, ал. 3 от Гражданския процесуален кодекс.
В комисията по правни въпроси /както и при обсъждането на предишните варианти на законопроекта в комисията по изготвянето му беше предложена и обсъждана още една алинея: “Ако след издаването на административния акт последва закон, който е по-благоприятен за обжалващия, и от акта не са възникнали права, законосъобразността му се преценява по новия закон”.
За съжаление това предложение не беше прието. А то е основателно, тъй като без вреда за никого прави излишен един втори процес, основан на същите факти и новия закон.

ВЪЗОБНОВЯВАНЕ НА ПРОИЗВОДСТВАТА ПО ИЗДАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ

1. Да се възобнови едно административно производство означава да се постави отново за решаване въпрос, вече разрешен в хода на приключило производство с влязъл в сила и станал необжалваем административен акт. В този смисъл възобновяването е преодоляване на т. нар. “формална законна сила” на административните актове. То е своеобразно “продължаване” на административното производство, поставяне наново на материалноправните въпроси, които са били основен предмет на производството и са решени с издадения  административен акт.
Когато тук се говори за “издаден” административен акт, не трябва да се разбира непременно акт, с който е уважено едно искане или казано по-обобщено, акт с положително съдържание. Може да се касае и за акт с отрицателно съдържание – отказ. Той също има белезите на индивидуален административен акт. Същественото е, че производството е приключило и въпросът от материалноправно естество – негов главен, основен предмет – е решен със съответно волеизявление на компетентния административен орган, което вече не може да бъде атакувано чрез редовно /административно или съдебно/ обжалване или пък е атакувано безрезултатно.

2. Чл. 32 от Закона за административното производство /ЗАП – 1979г./ запълни една съществена празнина в административнопроцесуалното ни законодателство, тъй като предишният ЗАП /1970г./ не съдържаше разпоредби относно това може ли административният орган да пререшава въпрос, вече решен с влязъл в сила административен акт – кога, при какви обстоятелства и по какъв ред? Могат ли страните в административното производство да подновяват искания,  вече отхвърлени с влязъл в сила административен акт? Има ли значение /и какво/, дали правата са придобити добросъвестно? Как трябва да се постъпи, ако след приключване на производството се открият нови обстоятелства или нови доказателства от съществено значение или се установи, че актът е основан на неистински доказателства или издаването му е повлияно от престъпление? Може ли да се поиска преразглеждане на въпроса, от кого и до кога?

3. Административнопроцесуалният кодекс разшири и усъвършенства правната уредба на възобновяването на административното производство. Докато в ЗАП /1979г./ на този въпрос е посветен само един член /32/, в кодекса – цяла глава.
Чл. 99 от АПК постановява, че влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящият административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред – от органа, който го е издал, когато:

1. съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му – тук е направено важно прецизиране – в чл. 32 от ЗАП е казано “когато съществено е нарушен законът”, а в кодекса – “когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му”;
2. се открият нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство;

3. по надлежния съдебен ред се установи престъпно деяние на страната, на нейния представител или на административния орган, когато е едноличен, или на член от състава му, когато е колективен, което е дало отражение върху решаването на въпроса – предмет на административното производство;

4. административният акт е основан на документ, който по надлежния ред е признат за подправен, или на акт на съд или на друго държавно учреждение, който впоследствие е бил отменен;

5. същият административен орган по същия въпрос и на същото основание е издал по отношение на същите лица друг влязъл в сила административен акт, който му противоречи;

6. страната вследствие на нарушаването на административнопроизводствените правила е била лишена от възможността да участва в административното производство или не е била надлежно представлявана, както и когато тя не е могла да участва лично или чрез пълномощник по причина на препятствие, което не е могла да отстрани;

7. с решение на Европейския съд за защита на правата на човека е установено нарушение на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи – тази разпоредба ще има приложение, когато въз основа на закон дадена категория административни актове е изключена от обсега на съдебното обжалване и по този начин с административното обжалване ще се изчерпва последната възможност за правна защита по българската правна система.

ИНИЦИАТИВА ЗА ВЪЗОБНОВЯВАНЕТО. В първия случай по чл. 99 /когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразност на административния акт/ възобновяването на административното производство се извършва по инициатива на административния орган или по предложение на съответния прокурор или на омбудсмана, а в останалите случаи по чл. 99 – и по искане на страна в производството.

ИСКАНЕ ЗА ВЪЗОБНОВЯВАНЕ ОТ НЕУЧАСТВАЛО В ПРОИЗВОДСТВОТО ЛИЦЕ. Възобновяване на административното производство може да поиска и лице, спрямо което административният акт има сила, макар и то да не е било страна в производството /чл. 101/. Тук се възпроизвежда, за нуждите на административното производство хипотезата на необходимото другарство, когато някой необходим другар, спрямо който административният акт има сила, не е бил страна в производството.

СРОК ЗА ОБРАЗУВАНЕ НА ПРОИЗВОДСТВОТО ЗА ВЪЗОБНОВЯВАНЕ. Възобновяването на производството в първата хипотеза на чл. 99 може да се направи в едномесечен срок от влизането на акта в сила.
Възобновяването на производството в останалите хипотези на чл. 99 може да се направи в тримесечен срок от узнаване на обстоятелството, което служи за основание за отмяна или изменение на административния акт, но не по-късно от една година от възникване на основанието. Когато възникването на основанието предхожда издаването на административния акт, началният момент на срока за възобновяване е влизането в сила на акта /вж. чл. 102/.
Едномесечният срок по първата хипотеза на чл. 99 е прекомерно къс.
При евентуално усъвършенстване на кодекса този срок трябва да се увеличи, най-малко да се изравни с тримесечния срок за останалите хипотези.
    
ПРОИЗВОДСТВО ПО ВЪЗОБНОВЯВАНЕТО. Административният орган конституира служебно като страна в производството третите лица, придобили права от административния акт.
Административният орган разглежда искането за възобновяване по реда на глава шеста /вж. чл. 103, ал. 2/. Тази разпоредба е съответна и подходяща за случаите, когато административният акт е подлежал на оспорване по административен ред; в тези случаи актът може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган. Казано по-обобщено, този орган разглежда искането за възобновяване.
Когато обаче актът не е подлежал на оспорване по административен ред, той може да бъде отменен или изменен от органа, който го е издал /вж. чл. 99, изречение първо/. Този е органът, който следва да разгледа искането за възобновяване по реда на глава шеста. Ако актът е индивидуален, искането за възобновяване следва да бъде разгледано по реда на раздел първи от глава пета. Ако актът е общ – искането следва да бъде разгледано по реда на глава шеста, а ако не е подлежал на оспорване по административен ред – от органа, който е издал акта.
Отказът да се допусне възобновяване може да се оспорва по реда на глава десета, раздел ІV – “Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт”.
Ако искането за възобновяване е основателно, производството се възобновява по реда на глава пета, съответно раздел първи или раздел втори в зависимост от това дали актът е индивидуален или общ.
В случая, когато същият административен орган по същия въпрос и на същото основание е издал по отношение на същите лица друг влязъл в сила административен акт, който противоречи на втория акт, отменя се незаконосъобразният административен акт.
Издаденият при възобновяване на производството нов административен акт, съответно отказът да бъде издаден актът, може да се оспори по реда, установен в този кодекс.
Отмяната или изменението на административния акт по реда на анализираната глава седма не може да засегне правата, придобити от трети добросъвестни лица.
“Трети” са лицата, които не са участвали и не са и могли да участват в административното производство, не са имали качеството на страна в производството.
“Добросъвестно” е лицето, което не е знаело за правонарушението, даващо основание за възобновяване на производството; казано по-обобщено – което не е знаело за фактите и обстоятелствата, които служат като законно основание за допускане на преразглеждането на въпроса при условията и по реда на глава седма от този кодекс.
Когато административният акт, съответно отказът да се издаде акт, е бил оспорен пред съда, за възобновяването се прилага глава четиринадесета – “Отмяна на влезли в сила съдебни актове”.