Право

МОЖЕ ЛИ ДА ВЛЕЗЕ В СИЛА АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ, ИЗДАДЕН ОТ ЛИЦЕ, КОЕТО ПО ЗАКОН НЕ Е ОВЛАСТЕНО ДА ГО ИЗДАВА:КРИТИКА НА ЕДНА СТАТИЯ

Това е грабващо вниманието заглавие на една кратка статия, на която попаднах преди известно време. Статията е на д-р Димитър Горанов и е публикувана в списание „Адвокатски преглед“, 2000 г., бр. 12 . Понеже намирам, от една страна, въпроса, който поставя, за изключително важен, но от друга, интересните разсъждения на автора за изцяло погрешни, в следващите кратки редове излагам своите разсъждения по въпроса.
Казусът, коментиран от д-р Горанов, е доста интересен, затова си позволявам да повторя подробно изложената от него фактология по случая. Едно лице, чието единствено жилище е било одържавено преди 1989 г., подава заявление до министъра на финансите по чл. 4, ал. 3 ЗВСОНИ (ДВ, бр. 15/92 г.) да се произнесе с решение, по силата на което да възстанови собствеността му върху одържавения имот. Издаден е отказ, обаче не от министъра на финансите, единствено овластен да издава актове по този член, а от заместник-министър. Лицето е обжалвало отказа, но фактът на издаването на отказа от заместник-министър не е забелязан нито от ВАС, III о., нито от жалбоподателя. ВАС, III о., оставя отказа в сила. Впоследствие лицето, осъзнало този факт, подава молба самият министър на финансите да се произнесе по молбата му. Министърът отказва, позовавайки се на това, че по въпроса има вече издадено решение, което е потвърдено от съда и по този начин е влязло в сила. Лицето обжалва този отказ пред ВАС, позовавайки се на това, че решението на съда, който не е забелязал, че заповедта е нищожна, не може да санира тази нищожност и да превърне такава заповед в действителен акт.
Тричленният състав на ВАС, под председателството на съдия Н. Урумов, като приема, че решението за отказа (първоначалният) е нищожен административен акт и че един нищожен административен акт не може да влезе в сила, дори и нищожността му да не е забелязана в предишно съдебно решение, уважава жалбата. Съдът се позовава на особено тежкия характер на порока, от който страда административен акт, издаден от некомпетентен орган, както и на фундаменталния принцип на нашата Конституция – принципа на законността (правовата държава) – чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Решението е обжалвано. Петчленният състав на ВАС, под председателството на съдия В. Марковска, го отменя с мотива, че заповедта за отказа, независимо че не е подписана от министъра, представлява стабилен административен акт, който е влязъл в сила, след като тази заповед е била потвърдена от съда. След като заповедта не е била отменена като издадена от некомпетентен орган, петчленният състав говори за нея като за влязла в сила заповед на самия министър.
При това противоречие между двете инстанции д-р Горанов поставя въпроса: може ли един акт, който не е издаден от надлежното длъжностно лице в кръга на неговата компетентност и следователно e нищожен, да бъде счетен за стабилен административен акт и с факта, че не е отменен при неговото обжалване, да се счита за влязъл в сила? Той продължава: „Впрочем за един юрист... отговорът е ясен“. Съгласен съм, че отговорът е ясен, но според мен той е точно обратният на поддържаният от д-р Горанов. Ето защо.
Преди всичко както д-р Горанов, така и двете съдебни инстанции са били подведени (вероятно от тезата на министъра на финансите, че по въпроса има вече издадено решение, което е потвърдено от съда и по този начин е влязло в сила) да разсъждават дали първоначалният отказ е стабилен административен акт или не. Според мен това е грешка. Въпросът дали един административен акт е стабилен или не се поставя тогава, когато той не е бил обжалван пред съд, а в нашия случай имаме точно такава ситуация. Институтът „стабилен административен акт“ е възниквал като антипод на действалото преди 1944 г. общо правило (от което е имало, разбира се, много изключения в полза на частните лица), че административният акт е свободно оттегляем от автора му, даже и след срока на обжалване. Той има само тази задача да каже, че административният акт след определен момент не може (освен да бъде обжалван) да бъде оттеглен произволно от автора му, от горестоящ административен орган и пр., освен при строго определени предпоставки и ред . Той не се отнася до обжалването по съдебен ред на административните актове и няма въобще за задача да очертава обхвата на дейстието на съдебните решения по административни дела. Тази задача пада върху института „сила на пресъдено нещо на съдебните решения“ (СПН). Така че грешката и на двете съдебни инстанции, и на д-р Горанов, е, че са се впуснали в анализ на институт, който няма отношение към случая. Вместо това е трябвало да се анализира какъв е предметът на двете административни дела, има ли формирана СПН и какъв е обхватът й, може ли да се формира СПН по административни дела по въпроси, по които съдът се е произнесъл инцидентно или не се е произнесъл изрично в мотивите и пр.
По-нататък д-р Горанов, като цитира чл. 6, ал. 1 ЗАП (отм.), че административният акт се издава от овластения за това орган съобразно предоставената му компетентност, приема, че: „... този акт не е административен акт по ЗАП. Макар и написан, той си остава една хартийка без правно значение.“ Това схващане, което е доста разпространено, намирам за погрешно. То отъждествява незаконното с несъществуващото. Нищожният административен акт не е несъществуващ. Ако е несъществуващ, тогава как ще се обжалва пред съд. Истината е, че всеки акт на администрацията, макар и нищожен, създава една привидност, на която администрацията може да се опре, за да използва пряката си акция, и срещу който гражданинът трябва да може да се брани пред съда. Също така невинаги е вярно, че понеже нищожността е по-тежък порок, тя е по-лесно да бъде забелязана от унищожаемостта  и е очевидна. Нищожният административен акт не е едно правно нищо, на него няма червена лампичка, която мига: „Нищожен! Нищожен! Нищожен!“  Понякога е необходим съд, за да се констатира, че е един административен акт е нищожен. Независимо от това дали административният акт е нищожен или унищожаем, щом той веднъж е обжалван пред съд, съдбата му се определя еднакво от СПН на съдебното решение.
Към тази теза д-р Горанов прибавя и, че: „Решенията на съда не са митичната „жива вода“, която може да възкресява мъртво родени, да придава качество на административните актове на обикновени хартийки“. Преди всичко нищожният административен акт не е „мъртво роден“, той е по-скоро възкръснал от мъртвите, „зомби“, което, макар и неживо, може съвсем сериозно да ни атакува. Но възражението на д-р Горанов отразява и едно друго, по-дълбоко разбиране. Става въпрос за разбирането за същността на СПН, което битува у нас. И наистина, у нас битува, главно под влиянието на схващанията на проф. Ж. Сталев , разбирането за декларативния характер на съдебното решение, а разбирането, което поддържа, че съдебното решение има законна сила, че то, макар и погрешно, трябва да се спазва, защото има силата на закон и отменя закона между страните, се заклеймява като „буржоазна отживелица“.
Каквито и философски и правни разбирания да стоят в основата на традиционното разбиране, трябва да се признае, че предпоставките за прилагането му вече не са налице. Главният прокурор или председателят на Върховния съд не могат да искат преглед по реда на надзора, а после – преглед на прегледа и т.н. на съдебното решение, от което си недоволен. Няма го вече и служебното събиране на доказателства, напътването на страните и прочее злоупотребления на служебното начало. Обективната истина е заменена с формална истина. Сега върху отделните състави на върховните съдилища пада тежката отговорност да постановяват съдебни решения, които ще бъдат окончателни. Те заслужават нашата подкрепа. Затова отправянето на критика, била тя и научна, към работата на върховните съдилища трябва да се основава на най-солидни аргументи, произтичащи само от чистия стремеж да се помогне на върховните съдии да изпълнят задачата, която стои пред тях, по-добре.
Във всяко общество правните спорове трябва да имат край. Трябва да съществува някой, който авторитетно и окончателно да ликвидира правните спорове. В правовата държава това е съдебната власт. Тя е властта, която е натоварена със задачата да разрешава правните спорове между правните субекти, като „казва какво гласи правото“ в конкретния случай. Тя има за задача не да издава мнения или незадължителни предписания към частните лица и администрацията, а да издава властнически актове, които окончателно и безвъзвратно разрешават правните спорове, като предписват каква е истината в конкретния случай и както е поведението, което правните субекти трябва да възприемат против волята им. Само нейните актове, станали окончателни, не могат никога да бъдат обезсилени и изменени. Те се изпълняват и не подлежат на никаква критика, освен на научна.
В съответствие с това, не може да бъде подкрепено становището на д-р Горанов, че: „... единственият резултат от решението... ще бъде, че по конкретната жалба, по която е образувано производството, довело до това решение, не може да бъде постановено ново решение. Но след като издадената от заместник-министъра заповед няма качеството на решение..., въпросът за постановяването на такова решение от овластения министър остава открит... Същото важи и за всички случаи на нищожни административни актове...“.
Това виждане означава, че всеки загубил делото жалбоподател ще може да подава жалба след жалба, изтъквайки нови и нови основания за нищожност на оспорвания административен акт, ако приемем, че с решение, което отхвърля жалбата срещу административен акт, със СПН не се отричат всички конкретни факти, водещи до унищожаемост и нищожност на административния акт, които жалбоподателят е изтъкнал или е могъл да изтъкне, ако не е бил небрежен. Единствената защита на жалбоподателя срещу решение, което той счита, че неправилно е отхвърлило жалбата му срещу административен акт, е да подаде молба за отмяна на влязлото в сила решение по чл. 239, т. 1 АПК или чл. 41, ал. 1 ЗВАС вр. чл. 231, ал. 1, т. „а“ ГПК (1952 г.). В настоящия случай това означава, че лицето трябва да докаже, че фактът, че заповедта за отказ е била подписана от заместник-министър, му е станал известен едва след влизане в сила на съдебното решение и че това не се дължи на собствената му небрежност. Но в никакъв случай не означава, че лицето има право отново и отново да обжалва отказа за възстановяване собствеността на възстановеното му жилище, докато не изчерпи всички поводи за нищожност на административните актове, които неговото и на адвоката му въображение могат да родят, нито пък че може да поднови опитите си за удовлетворяването на искането си пред администрацията.  
В последните два абзаца на кратката си статия д-р Горанов прави интереси предложения de lege ferenda за подобряване работата на ВАС. Д-р Горанов поставя въпроса дали съдиите от петчленните състави на ВАС, действащи като най-висша инстанция в административното правораздаване, не трябва да бъдат подбирани под формата на растеж в йерархията. Така в тях ще попадат лица с призната по-висока степен на квалификация и опит от тези на съдиите, чиито актове те проверяват, за да е сигурно, че качеството на решенията на петчленните състави ще бъде по-голямо от това на тричленните състави. Аз мисля, че тази идея има своите добри и своите лоши страни. Преди всичко тя ще означава създаването на един вид съд в съда и, както правилно отбелязва д-р Горанов, ще изисква намесата на ВСС. Но би ли било целесъобразно предоставянето на ВСС подобно правомощие? Трябва ли ВСС да определя кой от върховните съдии е по-компетентен и по-опитен професионално, та заслужава да бъде по-„върховен“ от своите колеги? Не мисля, че подобно правомощие трябва да му бъде предоставено. Алтернативата – създаване на „Големи отделения“, избирани от самите върховни съдии  – колкото и приемлива да изглежда, се сблъсква с конституционно гарантираното правомощие на ВСС да назначава всички съдии .
Освен това сегашната система, при която членовете на петчленните състави се избират на случаен принцип измежду съдиите от съответната колегия или отделение, има значителни предимства. Фактът, че всеки съдия знае, че неминуемо ще бъде привикан да заседава в петчленен състав, за да се произнесе върху работата на своите колеги, заседаващи в тричленни състави, и обратно – фактът, че всеки съдия, заседаващ в тричленен състав, знае, че неговото решение ще бъде подложено на проверка не от някакъв безличен и стоящ далече съд, а от (избрани на случаен принцип) негови колеги, има значителен дисциплиниращ ефект и води по един неусетен начин до уеднаквяване на практиката, поне в рамките на отделението и колегията.
Ако има нещо, което влияе зле върху работата на върховните съдилища и на точното и еднакво прилагане на закона, това е непрестанното увеличаване броя на съдиите във ВАС и ВКС, отчаяната борба за догонване растящия брой дела. За справяне с проблема на непрестанно нарастващия брой дела има други методи, различни от непрестанното увеличаване на броя на върховните съдии, като например превръщането на ВАС в инстанция за дискреционен контрол по подобие на модела на касационно обжалване по новия ГПК (2008 г.), превръщане на административните съдилища в първа и втора инстанция по повечето административни дела (първа инстанция – един административен съдия, втора инстанция – трима административни съдии), а ВАС – в инстанция за дискреционен преглед по модела на ГПК (2008 г.), заседаваща в разширени 7- или 9-членни състави, и мн. др.
Надявам се настоящите кратки бележки, повод за които стана интересната статия на д-р Горанов от 2000 г., да помогнат за възраждането на интереса към проблемите, които тя поставя.