Право

За съотношението между член 60 и член 166 от Административно-процесуалния кодекс
В административния процес отдавна е известен т. нар. суспензивен ефект на своевременно подадената жалба или протест. Сега той е уреден в чл. 90, ал. 1 от АПК – административният акт не се
изпълнява, преди да е изтекъл срокът за неговото оспорване, а при подадена жалба или протест – до решаване на спора от съответния орган.
В същото време обаче чл. 60 от АПК урежда възможността в самия административен акт, още с неговото издаване, да се включи разпореждане за предварителното му изпълнение, при посочените в ал. 1 хипотези. Предварително изпълнение може да се допусне и след постановяване на акта. В чл. 60 от АПК не се предвижда изрично мотивиране на разпореждането за предварително изпълнение и това може да доведе до колебания в практиката. Липсата на отделно мотивиране на предварителното изпълнение на пръв поглед освобождава административните органи да правят това. Всъщност обаче допускането на предварително изпълнение винаги трябва да бъде мотивирано, за да стане възможна проверката за неговата необходимост както при оспорването пред по-горестоящ административен орган, така и пред съд.
Поради това всеки административен акт, в който има включено разпореждане за предварително изпълнение, трябва да съдържа два вида мотиви. На първо място са мотивите за издаване на самия акт, на второ – мотивите за допуснатото предварително изпълнение. Нуждата от мотиви за предварителното изпълнение става още по-ясна, като се има предвид, че според чл. 60, ал. 4 от АПК то подлежи на самостоятелно обжалване. Същото важи и за отказа такова изпълнение да бъде допуснато.
В унисон с горните твърдения е и съдебната практика, която трябва да бъде подкрепена. Съвършено правилно ВАС отбелязва, че липсата на мотиви на допуснатото предварително изпълнение представлява съществено нарушение на процесуалните правила, защото не може да се установи наличието на някоя от предпоставките на чл. 60, ал. 1 от АПК. Щом допуска предварително изпълнение, административният орган следва самостоятелно да мотивира волеизявлението си за допускане на такова изпълнение и да изложи конкретните съображения защо счита, че в противовес на общото
правило, че жалбата спира изпълнението на административния акт, в конкретния случай се налага да се допусне предварително изпълнение независимо от обжалването на акта. Между основанието за издаване на административния акт и основанието за допускане на предварителното му изпълнение няма никаква връзка. Именно поради това не може да се твърди, че основанията към акта са основания и за времето на изпълнение, т.е. подкрепя се разбирането, че в подобни случаи имаме два вида мотиви (вж. определение № 1593/13.02.2007 г. по адм. дело № 755/2007 г. на ВАС, 5-членен състав, сп. „Административно правосъдие”, бр. 2/2007 г., с. 97).
Разпореждането за предварително изпълнение подлежи на самостоятелно обжалване, различно от това на самия административен акт. В тридневен срок от съобщаването му то може да бъде обжалвано чрез административния орган пред съда, и то независимо от това, дали самият акт е бил оспорен – чл. 60, ал. 4 от АПК. И без да беше изрично предвидено, би било ясно, че това е така – срокът за оспорване на акта е много по-дълъг от тридневния срок за обжалване на допуснатото изпълнение. Няма пречка в този срок да се обжалва разпореждането, а по-късно да се подаде и жалба срещу акта. Особеност на производството пред съда е, че жалбата срещу предварителното изпълнение се разглежда в закрито заседание, като преписи от нея не се връчват на страните. Тя не спира изпълнението, освен ако съдът не реши друго – чл. 60, ал. 5 от АПК.
Пропускането на тридневния срок за обжалване по чл. 60, ал. 4 от АПК погасява правото на обжалване. В срока за оспорване на самия административен акт предварителното изпълнение повече не може да се обжалва самостоятелно. Може да се иска спиране на изпълнението на акта от съда вече като част от подадената срещу него жалба или протест и тогава във всички случаи имаме влязло в сила разпореждане за предварително изпълнение.
Различните възможности са уредени в чл. 166 от АПК. На първо място е прогласен суспензивният ефект и в производството пред съд – оспорването спира изпълнението на административния акт (чл. 166, ал. 1 от АПК).
При всяко положение на делото до влизане в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда (чл. 166, ал. 2 от АПК). Тази възможност може да се използва, само ако преди това предварителното изпълнение не е било обжалвано по силата на чл. 60, ал. 4 от АПК.
Може обаче да се подържа и друго становище. Член 166, ал. 2 от АПК предвижда разпореждането за допускане на предварително изпълнение да е „влязло в сила”. То ще влезе в сила в два случая: ако е пропуснат тридневният срок за обжалването му по чл. 60, ал. 4 от АПК, или ако е било обжалвано в тридневния срок, но е било отхвърлено. Дали и във втория случай, когато се е произнесъл съдът, може да се иска спиране на изпълнението?
Не би трябвало предварителното изпълнение да се оспорва два пъти: един път по силата на чл. 60, ал. 4 от АПК и втори път – на основание чл. 166, ал. 2 от АПК. Логично е да се разсъждава в тази насока – съдът вече един път е обсъдил законността на предварителното изпълнение, щом е ползвана възможността на чл. 60, ал. 4 от АПК. Едва ли би имало промяна в неговата оценка при повторно оспорване по силата на чл. 166, ал. 2 от АПК. Аргумент в тази посока е и различното производство в този случай – искането за спиране на предварителното изпълнение се разглежда в открито заседание и предполага изслушване на другите страни, съгласно чл. 166, ал. З от АПК. Допускането на „двойно” оспорване на допуснатото предварително изпълнение би довело до възможности за шиканиране на процеса и необоснованото му протакане. Остава открит и въпросът за съдбата на определението на съда по чл. 60, ал. 6 от АПК.
Текстът на чл. 166, ал. 2, изр. последно от АПК обаче не е съвсем ясен. Той изисква наличието на „нови обстоятелства”, за да се спре допуснатото предварително изпълнение, наред с опасността в първото изречение – да се причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Под „нови обстоятелства” би означавало да се разбира отпадането на предпоставката, обосновала включването на предварителното изпълнение при издаване на акта. Формулирането и тълкуването на чл. 166 от АПК дава основание за твърдението, че съдът може да спре предварителното изпълнение, само ако са налице четири кумулативно дадени условия:
– да има искане от оспорващия за спиране на изпълнението;
– да има предварително изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане;
– да би могло предварителното изпълнение да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда; и –
да са налице нови обстоятелства.**
Спорен е и въпросът за прилагането на чл. 166 от АПК в случаите, когато специален закон не предвижда суспензивен ефект на жалбата или протеста. Това е така, защото в теорията е принцип неприлагането на АПК при т. нар. специална клауза. Тя именно затова е специална – прилагат се правилата на специалния закон, а при празноти или непълноти в тях – ГПК. Няма никакъв смисъл да се предвижда специална клауза (отклонение от общата, уредена в АПК), а при необходимост да се прилага АПК. Или имаме обща клауза, или –специална. Двете разрешения не могат да се съчетават***. Затова при специална клауза чл. 166 от АПК не намира приложение.
Накрая, макар че няма пряко отношение към поставените въпроси, трябва да се посочи разрешението и на чл. 167 от АПК, тъй като е ново и за теорията, и за практиката. То има предвид допускане на предварително изпълнение от съда въпреки суспензивния ефект на подадените жалба или протест, и то от двете страни в съдебното производство. При всяко положение на делото било по искане на оспорващия, или на органа – автор на акта, съдът може да допусне предварително изпълнение при условията на чл. 60, ал. 1 от АПК. Независимо по искане на коя страна се допуска предварителното изпълнение, ако то би могло да причини значителна или трудно поправима вреда, следва да се определи гаранция. Формулировката на чл. 167, ал. 2 от АПК води до извода, че това винаги е парична сума, чийто размер определя съдът. Допуснатото от съда с определение предварително изпълнение подлежи на обжалване по реда на чл. 167, ал. 3 от АПК в тридневен срок от съобщаването му,
Въпросът за съотношението между чл. 60 и чл. 166 от АПК само на пръв поглед изглежда лесен. Теорията и практиката тепърва ще се сблъскват с него и явно е необходимо повече време за пълното му изясняване.
БЕЛЕЖКИ
** Къндева, Е., Административно правосъдие, С., „Сиела”, 2006 г., с. 290.
*** Костов, Д. Хрусанов, Д. Административен процес на Република България, С, „Сиби”, 2001 г., с. 202.