Право

Новите моменти в производството по обезщетяване на вреди, причинени на граждани и юридически лица след промените в Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани, от 2006 година
През 2006 година един от важните нормативни актове в областта на административното ни право – Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани, претърпя сериозни промени, които се отразиха както на неговото название, което в новата си редакция вече е Закон за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) – (ДВ, бр. 30/11.04.2006 г.), така и на неговото съдържание, което бе допълнено и премоделирано с цел улесняване на възможността на гражданите и юридическите лица да търсят обезщетение от страна на държавата при неправомерно поведение на нейните органи и длъжностни лица, оказващо влияние върху имуществената им сфера.
Заедно с приемането на Административно-процесуалния кодекс, съдържащ процедурните правила по реализирането на тази отговорност, новата уредба представлява важна крачка на вашето законодателство към подобряване на защитата на правата и законните интереси на правните субекти в отношенията им с административните органи и структури.
1. Най-важната от извършените промени е отразена още в заглавието на закона и е индикативна относно разширяването на неговото приложно поле – докато по-рано легитимирани да търсят обезщетение за понесените вреди бяха единствено гражданите, то според новата редакция право да се ползват от реда, определен от ЗОДОВ, вече имат и юридическите лица.
Направените изменения представляват важна стъпка по реализиране на закрепения в Конституцията принцип на равнопоставеност на стопанските субекти при осъществяване на стопанската им дейност – чл. 19, ал. 2, потвърден и от Тълкувателно решение на Конституционния съд № 19/93 г., което равенство неоправдано бе пренебрегвано по въпроси, отнасящи се до възможността да се защитават правата им, какъвто е и случаят при обезщетяването на вреди, причинени им от държавата. До приемане на новата редакция на закона единствената възможност за юридическите лица – независимо дали са с нестопанска цел или търговски дружества и кооперации, за реализиране на имуществените им претенции спрямо държавни административни органи по обезщетяване на причинените им чрез техни действия иди бездействия вреди бе общият ред по ЗЗД – чл. 45 и сл. Неприложимостта на ЗОДОВ по отношение на искове за обезщетяване на вреди, претърпени от юридически лица, е потвърдена и от съдебната практика с Тълкувателно решение № 3/22.04.2004 г. на ВКС по тълкувателно гр. д. № 3/2004 г. – т. 1.
2. Новата редакция на чл. 1 ал. 1, освен разширяването на приложението му спрямо юридическите лица, предвиди в съответствие и с промененото заглавие на закона – Закон за отговорността на държавата и общините за вреди, ангажиране на процедурата по него и спрямо незаконосъобразни актове, действия или бездействия и на общините, на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.
С приемането на Конституцията от 1991 година и прогласяването на принципа на местно самоуправление общините получиха независимост от централната власт, при все че властта, която упражнява общината чрез своите органи е също държавна власт, предоставена й за упражняване под тази форма. При осъществяването й общинските органи и служители също извършват изпълнително-разпоредителна, административна дейност. Според чл. 14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) обаче общините са самостоятелни юридически1 лица, имащи право на собственост и самостоятелен общински бюджет. Редакцията на Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани (ЗОДВПГ), който е закон, заварен от действащата Конституция и неотразяващ нововъзникналите споменати принципни положения, не позволяваше в предметния му обхват да попаднат и случаи, в които вредите на граждани са нанесени от общински органи и служители. Това поставяше тези представители на българската администрация в неоправдано привилегировано положение спрямо останалите, тъй като отговорността по ЗОДОВ е безвиновна и пътят зa реализирането й е значително по-улеснен в сравнение с общия режим по ЗЗД. По този начин се затрудняваше реализирането на претенциите на гражданите за обезщетение на основание техни порочни действия или бездействия, което пък се явяваше предпоставка за административен произвол от тяхна страна.
З. Сьществена новост е налице и в новата редакция на чл.1, ал. 2 ЗОДОВ. До промените това беше текстът, регламентиращ производството по осъществяване на отговорността на държавата за вреди, причинени от администрацията, което превръщаше ЗОДВПГ в нормативен акт, съдържащ както материалноправни, така и процесуалноправни правила. Новата редакция на алинеята, представлява препращаща норма, указва на приложението на новоприетия Административно-процесуален кодекс.
За производството по търсене на отговорност от страна на държавата за вреди, причинени вследствие на дейността на правозащитните органи според чл. 2 ЗОДОВ този текст е неприложим и в сила са и досега действащите правила.
По този начин се обособяват две отделни процедури за реализиране на отговорността на държавата в зависимост от това дали вредата на гражданите или юридическите лица е причинена от незаконосъобразен акт, действие или бездействие на административен орган или от такива на правораздавателен държавен орган. Докато по отношение на вредите, причинени от органите на дознанието, следствието, прокуратурата, съда и особените юрисдикции се прилагат правилата на ГПК, то при положение че автор на увреждането е административен орган, осъществяващ изпълнителна дейност, процедурата следва да се осъществи по правилата на АПК. Като следствие, компетентни в единия случай да разгледат делото като първа инстанция ще бъдат районните или окръжните съдилища – според цената на иска, а в другия –административните съдилища.
4. Производството по ГПК не разкрива някакви нововъзникнали особености, но това по АПК е нещо ново за нашата правна система. Административно -процесуалният кодекс съдържа общи правила, по които се развиват всички административни съдебни производства, и специални, приложими спрямо производствата по обезщетения в чл. 203 – 207. Промяната на чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ, който в новата си редакция е просто препращаща норма към новоприетия АПК, бе осъществена донякъде механично, защото освен материалноправни, ЗОДОВ съдържа и редица процесуалноправни норми, които остават несъгласувани с текстовете на АПК. С такъв характер са например чл. 7, чл. 10, чл. 11. От своя страна, АПК в чл. 203, ал. 2 определя, че за неуредените въпроси за имуществената отговорност се прилагат разпоредбите на ЗОДОВ. Така двата нормативни акта взаимно препращат един към друг, което поражда проблеми при тълкуването.
ЗОДОВ например изисква в чл.10, ал. 1 задължително участие на прокурор в делата по този закон. Според АПК обаче участието на прокурор във всички административни производства, включително и в това по обезщетение е не правило, а изключение – той участва само в изрично предвидените в самия кодекс или друг закон случаи. Това поставя открит въпроса задължително ли е участието на прокурор в това производство или това е само възможност.
Внимателният анализ позволява да бъде решено това противоречие. Според точната редакция на чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ исковете по чл.1, ал.1 се разглеждат по реда, установен в АПК. По мое мнение, това означава, че с този текст всички съдържащи се в ЗОДОВ правила, регламентиращи процесуалноправни въпроси относно реализирането на отговорността на държавата и общините следва да се считат отменени по отношение на производството по обезщетение на вреди от незаконосъобразни актове, действия или бездействия, причинени по повод изпълнение на административна дейност.
Поради това, че до промените производството по обезщетение за вреди, причинени по повод изпълнение на административна дейност, и за вреди, причинени от дейност на правозащитните органи, беше едно – по реда на ГПК, то по смисъла на този текст процесуалните правила в ЗОДОВ вече ще намират приложение единствено за отделилото се производство по обезщетение за вреди, причинени от органите на дознанието, следствието, прокуратурата, съда и особените юрисдикции, като ролята им ще е на специален закон спрямо общия.
Текстът на чл. 203, ал. 2 АПК съответно препраща към ЗОДОВ за неуредените въпроси за имуществената отговорност, но не и за производството по реализирането й, и следва да бъде тълкуван като препращане единствено към материалноправните му норми, регламентиращи тази отговорност.
Всяко друго тълкуване би довело до ситуация, при която поставеният по-горе въпрос не би могъл да намери решение поради законово противоречие. В конкретния случай следва да се приеме, че в административните производства участието на прокурор е факултативна възможност, докато в тези по ГПК е задължително. Задължителното участие на прокурор по всички дела, основани на ЗОДВПГ, е постановено и с цитираното вече Тълкувателно решение на ВКС – т. 15.
5. Подобно е положението и с текстовете на чл. 7 ЗОДОВ и чл. 205 АПК, които определят процесуалната легитимация на ответника по тези искове – т. нар. пасивна легитимация.
До промените отговорът на тези въпроси се извличаше от текста на чл. 7 ЗОДОВ, според който искът за обезщетение се предявява пред съда по мястото на увреждането или по местожителството на увредения срещу органите, от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите, който текст продължава да действа и понастоящем, но както бе изяснено, единствено по отношение на производството за вреди, причинени от правозащитни органи. АПК възприе подобно решение по отношение на другото обособено производство, но в по-специфичен вариант – според чл. 205 АПК искът за обезщетение се предявява срещу юридическото лице, представлявано от органа, от чийто незаконосъобразен акт, действие или бездействие са причинени вредите. Очевидно е, че двата текста не се припокриват по съдържание и в определени хипотези влизат в колизия помежду си, вследствие на липсата на прецизиране, което води до разнопосочни тълкувания.
Въпросът за процесуалната легитимация на ответника не променя положението, че носител на материалното субективно задължение да обезщети увреденото лице остава държавата. Държавата и нейните органи не са различни лица, от които едно да носи отговорност за другото, а са органически обединени и интегрирани в едно цяло, в една система. Отговорността по ЗОДОВ принадлежи: на държавата и на общините като нейни обособени структурни териториални единици, а не е на отделните техни органи и длъжностни лица. Спецификата на упражняването на държавната власт е такава, че тя може да бъде осъществявана в различните й проявни форми единствено чрез разпределянето й на различни държавни и общински органи – теоретични положения, разглеждани и коментирани широко в конституционното и административното право. По този начин държавата и общините се представят в отношенията си с гражданите и юридическите лица именно чрез своите органи. Факт е и обстоятелството, че на много от тези органи е призната правосубектност като публичноправни юридически лица по силата на определени закони, регламентиращи техния статут и правомощия.
Посоченото несъответствие между двата текста може осезателно да затрудни ищците по искове за обезщетение при определянето срещу кого точно да предявят своите претенции. Така например според текста на чл. 7 ЗОДОВ искове за вреди, причинени от актове, действия и бездействия на кмета или общинския съвет на дадена община следваше да се предяви срещу тях като общински органи, докато според правилото на чл. 205 АПК като ответник по тях следва да се конституира общината като юридическо лице, защото те се явяват органи, които я представляват. Подобни примери могат да се посочат и в хипотезата, когато вредите са причинени от държавни органи, непритежаващи правосубектност. По тези причини цитираното тълкувателно решение на ВКС изрично дава указания в някои особено често срещани случаи по отношение на искове, насочени срещу актове, действия и бездействия на данъчната администрация и органи на прокуратурата. Интересното е, че макар това решение да е прието преди създаването на правилото на чл. 205 АПК и да се основава на тълкуване на текстовете на ЗОДОВ (тогава ЗОДВПГ), то се придържа към логиката и смисъла, изразен в него. А не на тези, съдържащи се в чл. 7 ЗОДОВ. С приемането на чл. 205 АПК
се стигна до едно разумно решение на този създаващ затруднения в правоприлагането процесуален въпрос.
6. Нов момент, целящ практическо улесняване на ищеца, е регламентиран в чл. 204, ал. 2 АПК, който допуска искът за обезщетение да се предяви и заедно с оспорването на административния акт до приключване на първото заседание по делото поради обективната връзка между производството по отмяна на незаконосъобразния административен акт, чиято последица вредите се явяват, и производството по търсене на обезщетение. При предявен иск за обезщетение на вреди, причинени от такъв акт, имплицитно ще е налице и неговото оспорване по съдебен ред. В тези случаи ще е налице обективно съединяване на осъдително исково производство с контролно-отменително съдебно производство, основано на връзката между тях.
Не е налице съединяване на две производства, когато вредата, основание за търсене на отговорност от страна на държавата и общините, е причинена по силата на действието на нищожен административен акт или като следствие на незаконосъобразно действие или бездействие на държавни или общински органи, или длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност от тяхна страна – чл. 204, ал. 4 АПК във връзка с чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Тези действия и бездействия нямат правен характер като индивидуалните и общите административни актове, а имат чисто физическо естество. Установяването ем от съда за незаконосъобразни е начинът те да придобият качеството на предпоставка за предявяване на иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, но подобно на нищожните административни актове и тяхната незаконосъобразност не възниква вследствие на съдебното решение, а съществува обективно, извън него и установяването само я констатира.
Това съединяване на искове в административния процес съществено се отличава от съединяването на искове в гражданското производство, тъй като не може да бъде предприето от съда служебно, нито пък по искане на административния орган или заинтересованата страна. То се осъществява единствено чрез предявяването на иска за обезщетение заедно с оспорването и не подлежи на санкциониране (допускане) от сезирания съд с някакъв акт – ако са налице всички изисквания за редовност и допустимост на оспорването и на иска за обезщетение, съдът е длъжен да ги разгледа в едно съдебно производство и да се произнесе по тях с общо решение.
7. Възможно е обаче едновременното разглеждане на двата иска да представлява съществено затруднение за съда. В такива случаи той – от съображения за процесуална целесъобразност – може по свой почин или по искане на една от страните да отдели иска за обезщетение, ако той затруднява производството по оспорване на административния акт – чл. 206, ал. 1 АПК.
Като следствие производството по обезщетение бива спряно и разглеждането му продължава в същия съд едва след влизане в сила на решението за обявяване на нищожността или отмяна на акта – чл. 206, ал. 2 АПК. Последиците от това спиране са идентични с тези на спряното гражданско дело.
Освен спиране на производството и отделяне на съединения иск е възможно и неговото прекратяване на основанията, посочени в чл. 207, ал. 1 и 2 АПК. Поради това, че производството по обезщетение е функционално свързано с това по оспорване на административния акт – причинител на вредите, логично прекратяването на производството по оспорването на такъв акт е основание за прекратяване на съединеното с него производство по обезщетение. Същото се предвижда и в случаите, когато и ако оспорването на законосъобразността на акта, причинил увреждането, бъде отхвърлено. В тези случаи административният акт е законосъобразен и не би могъл да причини незаконосъобразно увреждане на претендиращото обезщетение лице.
Когато обезщетение се претендира за вреди, причинени от нищожен акт, или производството е прекратено поради оттеглянето на акта от страна на органа – автор, горните правила не се прилагат.
Използвана литература
Еленков, Ал. „Коментар на Административно-процесуалния кодекс”, С., 2007.
Къндева, Е. „Коментар на Административно-процесуалния кодекс”, С., 2007.